II SA/Wa 1418/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oddala skargę Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] przedmiocie odmowy przyznania [...] K. K. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia działalności gospodarczej od dnia [...] czerwca 1997 r. do dnia [...] marca 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Komendant Rejonowy Policji W. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. odmówił K. K. przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia działalności gospodarczej od dnia [...] czerwca 1997 r. do dnia [...] marca 2004 r. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu 1 marca 2019 r. Od powyższego rozkazu personalnego funkcjonariusz złożył odwołanie. Policjant wskazał, że rozstrzygnięcie Komendanta Rejonowego Policji W. jest dla niego krzywdzące i nie bierze pod uwagę faktu, iż forma prowadzonej przez niego działalności gospodarczej jest w myśl Kodeksu pracy "stosunkiem pracy". Pozwala zatem na zaliczenie okresu jej prowadzenia do stażu pracy. Podkreślił, że działalność gospodarczą prowadził w imieniu Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Spółka z.o o. w W., a nie własnym. Do odwołania dołączył kopie umów z Miejskim Przedsiębiorstwem [...] Spółka z o.o. w W. W ocenie funkcjonariusza załączona dokumentacja jednoznacznie wykazuje, iż w okresie od dnia [...] czerwca 1997 r. do dnia [...] marca 2004 r. był zatrudniony przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w W., a tym samym wskazany okres powinien mu zostać zaliczony do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego Komendant [...] Policji w treści uzasadnienia rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdził, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania, jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. W art. 102 powołanej ustawy upoważniono ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia, z uwzględnieniem rodzajów okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposobu jej dokumentowania oraz trybu postępowania w tych sprawach. W wykonaniu tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 12361). Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się: 1. okresy służby w Policji, 2. okresy służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa. Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej i Służbie Więziennej, 3. okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, 4. zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku, 5. inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego, Zdaniem organu ustawodawca nie pozostawił wątpliwości, jakie okresy podlegają zaliczeniu do wysługi lal uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Komendant [...] Policji wskazał, że § 4 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia pozwala na zaliczenie innych okresów (niż wymienione we wcześniejszych punktach § 4 ust. 1) do wysługi lat wówczas, gdy istnieje przepis, który pozwala na wliczenie ich do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Organ wskazał, że prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które by zaliczenie to dopuszczały. Prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi bowiem wykonywania pracy w charakterze pracobiorcy lecz przedsiębiorcy (który zatrudniając pracowników staje się pracodawcą – art. 3 Kodeksu pracy). Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Osoba prowadząca działalność gospodarczą nie jest pracownikiem. Pracownikiem bowiem stosownie do art. 2 Kodeksu pracy jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Z tego też względu, okresu prowadzenia działalności gospodarczej nie można zakwalifikować jako "zakończonego okresu zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy" w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia. W przypadku prowadzenia działalności gospodarczej nie można mówić o zatrudnieniu, czy też o pracy, w rozumieniu przepisów prawa pracy. Prowadzący działalność, o której mowa powyżej, jest pracodawcą, a nie pracownikiem, a z tego tytułu nie nabywa się uprawnień pracowniczych. Tym samym okres prowadzenia działalności gospodarczej nie może być zaliczony do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjanta. Z materiałów sprawy, zdaniem organu, bezsprzecznie wynika, że [...] K. K. w okresie od dnia [...] czerwca 1997 r. do dnia [...] marca 2004 r. prowadził działalność gospodarczą, jak również w ramach prowadzanej działalności współpracował z Miejskim Przedsiębiorstwem [...] Spółka z o.o. w W. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w dołączonej przez [...] K. K. dokumentacji, zwłaszcza w zaświadczeniach z dnia [...] listopada 2018 r. oraz z dnia [...] listopada 2018 r. wydanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz zaświadczeniu z dnia [...] listopada 2010 r. wydanym przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Spółka z. o.o. w W. Z faktu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i możliwości korzystania z określonych świadczeń nie można wyciągać wniosku, iż pozostawał on w takim stosunku prawnym, który może być uznany za równoważny ze stosunkiem pracy, służby czy innego okresu zaliczanego do wysługi lat. Realizacja obowiązku podatkowego wynikała bowiem z prowadzonej działalności gospodarczej usługowo – wytwórczej. Z tego też względu okresu wskazanego przez stronę nie można, zdaniem organu, zakwalifikować jako "zakończonego okresu zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy" w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia. Okres prowadzenia działalności gospodarczej nie może być również traktowany jako inny okres w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia, bowiem nie istniały (i nadal nie istnieją) przepisy odrębne, powszechnie obowiązujące, z mocy których możliwe byłoby wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, takiego okresu. Stąd nie ma podstaw do zaliczenia wskazanego okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. K. K. wniósł do WSA w Warszawie skargę na rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowego rozkazu w całości. Skarżący nadmienił, że zatrudniając się w Miejskim Przedsiębiorstwie [...] spółka z o.o. w W. jako kierowca [...] został zmuszony do założenia własnej działalności gospodarczej. Nie było innej możliwości zatrudnienia się w tej firmie jako [...]. Skarżący nie miał możliwości znalezienia innej pracy, dlatego też założył własną działalność gospodarczą i podpisał z MP[...] umowę. Wobec powyższego skarżący uważa, że jego zatrudnienie w MP[...] było stosunkiem pracy. Pracę tą wykonywał pod kierownictwem MP[...], w miejscu i czasie wskazanym przez firmę. Wskazaną pracę wykonywał osobiście i otrzymywał za nią wynagrodzenie. Skarżącemu przysługiwał urlop wypoczynkowy w wymiarze 15 dni kalendarzowych w roku. Zabronione było wykonywanie innej, szczególnie konkurencyjnej działalności. Skarżący podkreślił, że przy ocenie charakteru prawnego danego stosunku prawnego kluczowe znaczenie ma sposób realizacji stosunku prawnego, a nie jego nazwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.), prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe, zaś w myśl art. 100 uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Natomiast według brzmienia art. 106 ust. 1 ustawy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Ponadto na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy uposażenie i dodatki do uposażenia o charakterze stałym są płatne miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5 tego przepisu, a zgodnie z treścią art. 106 ust. 1 ustawy zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana uposażenia nastąpiła w ciągu miesiąca, uposażenie na czas do końca miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 2). Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.), uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby oraz o kolejne 2% za każde następne dwa lata służby do wysokości 32% po 32 latach służby – łącznie do wysokości 35% po 35 latach służby. Na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się: 1) okresy służby w Policji; 2) okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej; 3) okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 900); 4) zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku; 5) inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Do wysługi lat nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (§ 4 ust. 2 ww. rozporządzenia). Z kolei w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr, zaś wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (ust. 2), który stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1 (ust. 3), a termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (ust. 4), przy czym dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy okres prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej od [...] czerwca 1997 r. do [...] marca 2004 r. podlegał zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. W świetle brzmienia powołanego § 4 rozporządzenia, prowadzona działalność gospodarcza nie podlega zaliczeniu do przedmiotowej wysługi lat. W szczególności nie może być traktowana jako okres zatrudnienia w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia, tylko z tego powodu, że w tym okresie były odprowadzanie składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Wskazać należy, że prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które by zaliczenie to dopuszczały. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest bowiem wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Nawiązując zaś stosunek pracy, pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Osoba prowadząca działalność gospodarczą takiego stosunku nie nawiązuje. Nie jest zatem pracownikiem. Pracownikiem stosownie do art. 2 k.p. jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Pogląd o niezaliczalności okresu prowadzenia działalności gospodarczej do policyjnej wysługi od lat jest akceptowany powszechnie w orzecznictwie administracyjnym (przykładowo prawomocne wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1522/14, z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1771/15). W wyroku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2138/15 NSA dobitnie stwierdził, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych praktyka stwierdzania nieważności decyzji w całości w przypadku ustalenia, iż do wysługi lat został zaliczony okres prowadzenia działalności gospodarczej, nie nasuwa zastrzeżeń (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1380/13, WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1927/12 z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1208/11). Z materiałów zgromadzonych w sprawie, a w szczególności z treści umów zawieranych przez skarżącego a Miejskim Przedsiębiorstwem [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wynika, iż były to umowy o współpracy w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na przewozie [...] (umowa z dnia [...] marca 1997 r., [...] lipca 1997 r. aneksy z dnia: [...] października 1997 r., [...] lipca 1998 r., [...] grudnia 1998 r., [...] maja 1999 r., umowa z dnia [...] grudnia 1999 r. wraz z aneksem z dnia [...] maja 2001 r. oraz umowa z dnia [...] czerwca 2002 r.). Skarżący jako kierowca był w ramach ww. umów zobowiązany do wykonywania przewozu [...]. Świadczenie kierowcy obejmowało między innymi udostępnienie w celu prowadzenia wspólnej działalności gospodarczej samochodu marki [...] o wskazanym numerze rejestracyjnym, numerze nadwozia i silnika, utrzymanie tego samochodu w należytym stanie technicznym i estetycznym na własny koszt oraz pobieranie od klientów należności za usługi wg ustalonych przez MP[...] cen i zasad. Z kolei do podstawowych obowiązków MP[...] należało: zapewnienie i zabezpieczenie sieci łączności bezprzewodowej, przyjmowanie zamówień i wydawanie dyspozycji, reklama i promocja wspólnej działalności. Strony dokonywały podziału przychodów z tytułu wspólnej działalności na zasadach określonych w umowach. W ocenie Sądu tak ukształtowane umowy, wbrew twierdzeniom skarżącego, mają cechy umowy cywilnoprawnej. Organ trafnie zatem przyjął, że w spornym okresie skarżący prowadził działalność gospodarczą. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.