I OSK 2138/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1679/14 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 23 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1679/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 23 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 6 czerwca 2014 r. (pkt 1); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2); zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J.J. kwotę 257 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia 23 maja 1997 r. nr [...] przyjął J.J. do służby w Policji z dniem 20 maja 1997 r. i mianował na stanowisko [...]. Jednocześnie w rozkazie tym zaliczył wyżej wymienionemu wysługę lat w Policji na dzień 31 maja 1997 r. w wymiarze [...] dni. Następnie Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia 12 sierpnia 1997 r. nr [...] zaliczył J.J. na dzień 31 maja 1997 r. do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz prawo do nagrody jubileuszowej, okres pracy cywilnej w zakładach pracy – 14 lat, [...] miesiące i [...] dni oraz służby w Policji – [...] dni; łącznie – 14 lat i [...] miesięcy. Jednocześnie stwierdził, że z dniem 31 maja 1997 r. traci moc obowiązującą punkt rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia 23 maja 1997 r. nr [...] dotyczący zaliczenia wyżej wymienionemu wysługi lat. Po dokonaniu kontroli akt osobowych J.J. w Wydziale Spraw Osobowych Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji stwierdzono, że wyżej wymienionemu policjantowi wysługa lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego została ustalona nieprawidłowo, gdyż do wymiaru pracy cywilnej wliczono również okres, w którym był on objęty ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, tj. okres 8 lat i [...] miesięcy. W związku z powyższym, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 19 listopada 2007 r. nr [...] stwierdził, że J.J. na dzień 1 grudnia 2007 r. przysługuje prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 16%. Wobec nieskorzystania przez wyżej wymienionego policjanta z uprawnienia do wniesienia odwołania przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Następnie Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu wniosku J.J., rozkazem personalnym z dnia 26 października 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 19 listopada 2007 r. nr [...], który po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 31 stycznia 2012 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Na skutek wniesienia przez J.J. od powyższej decyzji skargi, sprawę rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 702/12 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją rozkaz personalny z dnia 26 października 2011 r. nr [...], zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia w 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2322/12 skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził m.in., że w drodze zmiany decyzji można jedynie doliczyć dodatkowe okresy do wysługi lat, natomiast nie ma podstaw do odliczenia okresów już uprzednio zaliczonych do wysługi lat. Raz ustalone okresy składowe mogą być przez organ korygowane jedynie w drodze nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych (por. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. I OSK 812/08 oraz z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 273/10). W następstwie powyższego wyroku Komendant Główny Policji decyzją z dnia 27 marca 2014 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego z dnia 19 listopada 2007 r. nr [...]. Wobec nieskorzystania przez J.J. z przysługującego mu uprawnienia do wniesienia od powyższej decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Następnie Komendant Główny Policji, pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r. poinformował J.J. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia 12 sierpnia 1997 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia mu na dzień 31 maja 1997 r. wysługi lat. Komendant Główny Policji decyzją z dnia 6 czerwca 2014 r. nr 182, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia 12 sierpnia 1997 r. nr [...], dotyczącego ustalenia J.J. wysługi lat uwzględnianej przy wzroście uposażenia zasadniczego na dzień 31 maja 1997 r. Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., w/w decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku J.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 23 lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że rozkaz personalny Komendanta [...] Policji dnia 12 sierpnia 1997 r. nr [...] został wydany w okresie obowiązywania zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. nr 29 w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSW z 1997 r. Nr 5, poz.49). W świetle § 74 ust. 1 tego zarządzenia, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy zalicza się okresy służby w Policji. Ponadto do wysługi lat zalicza się również okresy wymienione enumeratywnie w katalogu wynikającym z ust. 2 § 74 i są to okresy: - służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i w Służbie Więziennej; - okresy traktowane jako równorzędne ze służbą w Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i w Służbie Więziennej wymienione w art.13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin; - zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; - okresy pracy wykonywanej równocześnie w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku sumuje się; - inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. W ocenie Komendanta Głównego Policji, rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji dnia 12 sierpnia 1997 r. nr [...] , wbrew powyższemu zarządzeniu, wliczono J.J. do wymiaru pracy cywilnej również okres, w którym był on objęty ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, tj. okres 8 lat i [...] miesięcy. Powyższy okres został udokumentowany zaświadczeniem z dnia 1 sierpnia 1997 r. wydanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...], potwierdzającym fakt, iż od dnia 1 kwietnia 1988 r. do dnia 30 listopada 1996 r. podlegał on obowiązkowi ubezpieczenia z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 5 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się, poza okresami wskazanymi w tym przepisie, również inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym zaliczeniu, nie ma bowiem odrębnych przepisów, które by zaliczenie tego okresu dopuszczały. Prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, ze zm.), jak i ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013, poz. 672, ze zm.), nie jest bowiem wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Przy nawiązaniu stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Osoba prowadząca działalność gospodarczą takiego stosunku nie nawiązuje. Nie jest także pracownikiem. Z art. 2 Kodeksu pracy wynika, że pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W przypadku prowadzenia działalności gospodarczej nie można mówić o zatrudnieniu, czy też o pracy, w rozumieniu przepisów prawa pracy. Prowadzący działalność gospodarczą jest pracodawcą, a nie pracownikiem. Z tego tytułu nie nabywa zatem uprawnień pracowniczych. Zdaniem organu, przepisy ustawy o Policji (w całym okresie obowiązywania), powołanego zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. nr 29, jak i przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego nie dają podstaw prawnych do zaliczenia kwestionowanego okresu do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W konsekwencji Komendant Główny Policji uznał, że rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia 12 sierpnia 1997 r. nr [...] został wydany (pomimo, iż prawo nie przewidywało ani możliwości wydawania decyzji w sprawach dotyczących zaliczenia do okresu służby policjanta prowadzenia działalności gospodarczej ani możliwości zaliczenia takiego okresu do wysługi lat) bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wskazał, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 K.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony, przejawiający się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez J.J. kwoty uposażenia zasadniczego, ustalanej z uwzględnieniem wysługi lat do wymogów obligowanych przepisami prawa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.J. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: 1) art. 16, art. 61 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 108 § 1 K.p.a., poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, będącego ostateczną decyzją administracyjną, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a to w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną rozkazem personalnym (ustalającym warunki zatrudnienia – służby), załatwiającą sprawę co do istoty sprawy, jak również postępowanie toczyło się bez wszczęcia postępowania administracyjnego; 2) art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, brak wyczerpującego zebrania i rozważeniu całego materiału dowodowego, a przede wszystkim nierozpatrzenie zarzutów zawartych we wniosku skarżącego, złożonego w trybie art. 127 § 3 K.p.a.; 3) prawa materialnego – zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. nr 29 w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, które nie ma zastosowania do spraw wszczętych przed datą jego wydania. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał na brak ustosunkowania się organu do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącego, rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia 12 sierpnia 1997 r. nr [...] był w istocie decyzją kompetencyjną odpowiedniego organu Policji, wydanym na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o Policji. Rozstrzygnął indywidualną sprawę w sposób władczy i jednostronny konkretnej osoby oraz ukształtował prawa skarżącego i obowiązki określone w ustawie o Policji. Powyższy rozkaz personalny nie mógł być zmieniony w trybie zastrzeżonym dla decyzji administracyjnych przy zachowaniu procedury określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego, albowiem skarżący z chwilą wydania tego rozkazu personalnego nabył prawo w nim wskazane – prawo nabyte, chronione Konstytucją RP. Stwierdzenie Komendanta Głównego Policji, że przedmiotowy rozkaz personalny został wydany bez podstawy prawnej jest nieprawidłowe, gdyż podstawę prawną jego wydania stanowił art. 6 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem J.J., przepisy § 74 i § 75 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. nr 29 w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego – nie dają podstaw do weryfikowania z mocą wsteczną, dodatkowo jeszcze na niekorzyść policjanta, raz ustalonej wysługi lat. Powyższe zarządzenie reguluje jedynie okres zaliczania służby i pracy przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjanta, a nie weryfikowania tego okresu. Ponadto skarżący zauważył, że powołane zarządzenie nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem nie może dotyczyć okresu, na dzień przyjęcia go do służby, tj. od dnia 20 maja 1997 r., a więc czasokresu w którym jeszcze nie obowiązywało – publikacja tego zarządzenia w Dz. Urz. MSW nastąpiła bowiem dopiero w dniu 23 czerwca 1997 r. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że konstrukcja instytucji stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, albo bez podstawy prawnej, zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polega na udowodnieniu, iż decyzję wydano niezgodnie z obowiązującym w dacie jej wydawania prawem oraz że naruszenie tego prawa było rażące. Dla osiągnięcia skutku nieważności istotne jest zatem odwołanie się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Komendant Główny Policji w obu decyzjach w ogóle nie odniósł się do przepisów prawa obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego rozkazu personalnego nr [...], to jest obowiązującego w dniu 12 sierpnia 1997 r., z uwzględnieniem faktu, że przedmiotowy rozkaz rozstrzyga zagadnienie na dzień 31 maja 1997 r., a więc stanu prawnego obowiązującego na dzień 31 maja 1997 r. Organ nadzoru przedmiotem rozważań uczynił kwestię niezasadnego, w jego ocenie, wliczenia J.J. do części jednego z okresów składających się na łączną wysokość wysługi lat – okresu, w którym był o objęty ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, tj. okresu 8 lat i [...] miesięcy. Zakwestionował część okresu tzw. "pracy cywilnej" – 14 lat i [...] miesięcy i [...] dni w zakładach pracy. W tym zakresie argumentacja Komendanta Głównego Policji jest nieprecyzyjna, gdyż w większości powołanych aktów prawnych odnosi się do stanów prawnych nieobowiązujących ani w dniu 12 sierpnia 1997 r., czy też w dniu 31 maja 1997 r. (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.; ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej; ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej). Wprawdzie w dniu wydania kontrolowanego rozkazu personalnego obowiązywało zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. nr 29 w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego ogłoszone w Dz. Urz. MSW w dniu 29 czerwca 1997 r., to jednak organ nie wykazał, aby na podstawie tego zarządzenia można było regulować zagadnienia na datę 31 maja 1997 r. Nie podał także, jakie przepisy umożliwiały zaliczanie tzw. wysługi lat na tę datę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że brak takiej analizy wskazuje na wadliwość decyzji podjętej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, iż z treści § 74 w/w zarządzenia wynika możliwość zaliczenia zakończonych okresów zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Zapis ten mógł być rozumiany bardzo szeroko. Powołując się wyłącznie na wykładnię prawa – posługując się definicją pracownika zawartą w art. 2 Kodeksu pracy – można dowodzić, że okresy podane w zarządzeniu nie mogą dotyczyć okresu prowadzenia działalności gospodarczej, albowiem nie jest to zatrudnienie. Twierdzenie to nie jest jednak tak oczywiste w przypadku, gdy zestawi się je z instytucją "samozatrudnienia", pracy we własnym przedsiębiorstwie, czyli z bardzo powszechną w latach dziewięćdziesiątych i następnych formą zatrudnienia. W tej kwestii organ nie dokonał analizy żadnego z przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. Każdy pracodawca, jak i każda ze Służb, ma prawo w swoich wewnętrznych przepisach, dowolnie kształtować okresy zaliczane do wysługi lat, to jednak dla celów postępowań nieważnościowych przepisy te mogą być rozumiane jedynie wprost, a nie poprzez ich wykładnię. Zasadą jest, że wykładnia prawa nie może stanowić podstawy do zastosowania instytucji nieważności decyzji. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru powinien, po pierwsze, dokładnie określić, jakie przepisy obowiązywały w chwili wydania kwestionowanego w trybie nadzorczym rozstrzygnięcia i jakie było ich brzmienie oraz czy miały one również zastosowanie do stanów obowiązujących na dzień 31 maja 1997 r. Po drugie, ustalić, czy treść kwestionowanego rozstrzygnięcia pozostaje w zgodzie w treścią tych przepisów, pojmowanych wprost, a nie rozumianych poprzez ich wykładnię. Tylko takie naruszenie przepisów stanowi o tym, że ich naruszenie miało charakter rażący. Z tego względu wydanych w sprawie decyzji nie można uznać za zgodne z prawem. Sąd pierwszej instancji podał również, iż organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że ustalenia zawarte w rozkazie personalnym Komendanta [...] Policji z dnia 12 sierpnia 1997 r. stanowiły czynność materialno-techniczną, polegającą na potwierdzeniu ustaleń faktycznych oraz dokonaniu obliczeń matematycznych w celu zaliczenia policjantowi wysługi lat, a więc nie powinny mieć charakteru decyzyjnego. Możliwość określenia przez organ w formie decyzji administracyjnej terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość stworzył dopiero przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ powyższym stwierdzeniem wchodzi w zagadnienie wykładni prawa, a nie właściwego dla zasad rozumowania w trybie nadzorczym – stosowania prawa wprost. Sąd pierwszej instancji dostrzegł także istotny błąd logiczny w sformułowaniu decyzji z dnia 6 czerwca 2014 r. nr [...], stanowiący o jej wadliwości. Komendant Główny Policji uznał, że wadliwe, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 74 ust. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. nr 29, było jedynie wliczenie w rozkazie personalnym z dnia 12 sierpnia 1997 r. nr [...] okresu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej (8 lat i [...] miesięcy) do okresu pracy przed służbą w Policji. Tymczasem przedmiotową decyzją stwierdził nieważność przedmiotowego rozkazu personalnego w całości – co do wszystkich części składowych rozkazu oraz decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Dodatkowo żaden z organów w trybie postępowania nadzorczego nie kwestionował innych poszczególnych okresów składających się na tzw. wysługę lat skarżącego. Organ nadzoru, pomimo że kwestionowana jest jedynie określona część składowa okresu "pracy przed służbą", przedmiotem rozstrzygnięcia uczynił zatem całość rozstrzygnięcia dotyczącego wysługi lat J.J. Jest to nieprawidłowe i stanowi oczywistą sprzeczność pomiędzy sentencją rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem oraz pomiędzy przedmiotem postępowania nadzorczego a sentencją rozstrzygnięcia. Organ nadzoru wszczął postępowanie w sprawie w trybie stwierdzenia nieważności – zaliczenia skarżącemu bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa okresu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej (8 lat i [...] miesięcy). Zakwestionował zatem jedynie ten okres z uprzednio zaliczonego J.J. okresu 14 lat [...] miesięcy i [...] dni. Stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji dnia 12 sierpnia 1997 r. nr [...] w całości narusza zasadę granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w określonej części i zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i uznaniu, że nie odpowiadają one prawu, gdyż organ dokonał niewłaściwej oceny dowodów, jak też przyjął za podstawę orzekania niewłaściwe przepisy prawa, przy czym zarzut ten pozostaje nadto w związku z: 1) art. 6 i art. 107 § 1 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż organ winien był ocenić przesłanki stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie 31 maja 1997 r., a nie w dacie 12 sierpnia 1997 r., tj. w dacie, w której został wydany; 2) § 74 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. nr 29 w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, poprzez błędne uznanie, iż mógł on być rozumiany bardzo szeroko, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż organ winien był rozważyć, czy okres prowadzenia działalności gospodarczej nie podlegał zaliczeniu do wysługi lat, jako okres samozatrudnienia, w kontekście przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej; 3) § 76 ust. 1 i 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. nr 29 w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, poprzez błędne uznanie, iż wynika z niego prawna dopuszczalność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wysługi lat; 4) art. 16 K.p.a., poprzez uznanie, iż organ naruszył trwałość decyzji administracyjnej, gdyż pomimo zakwestionowania tylko jednego okresu – prowadzenia działalności gospodarczej – stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] w całości; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w związku z § 69 ust. 2 pkt 1-10 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. nr 41 w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów, poprzez przyjęcie, iż stwierdzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy; - art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i pominięcie rozważań nad kwestią przyczyny, z powodu której, w ocenie Sądu, zasadną jest ocena przesłanek stwierdzenia nieważności na dzień 31 maja 1997 r. w oparciu o przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. nr 41 w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów, a nie na dzień wydawania kwestionowanego rozkazu personalnego. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił z jakich przyczyn, organ miał obowiązek ocenić przesłanki stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie 31 maja 1997 r., a nie w dacie wydania tego rozkazu, tj. 12 sierpnia 1997 r. Powołując treść art. 6 i art. 107 § 1 K.p.a. wskazał, że zadaniem organu jest ustalenie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nie wyraził woli stosowania w dalszym ciągu przepisów zarządzenia MSW z dnia 10 maja 1991 r. nr 41, to w dacie ustalenia wysługi lat miały zastosowanie wyłącznie przepisy zarządzenia MSWiA z dnia 11 czerwca 1997r. nr 29, tym bardziej, że odnosiły się one do stanu faktycznego trwającego – czyli służby. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ nadzoru słusznie ocenił istnienie przesłanek nieważności rozkazu personalnego przez pryzmat obowiązującego w dniu jego wydania zarządzenia MSWiA z dnia 11 czerwca 1997 r. nr 29. Z uzasadnienia uchylonych decyzji wynika, że pierwotnie na dzień 31 maja 1997 r. J.J. zaliczono wysługę lat w wymiarze [...] dni. Przy czym został on przyjęty do służby w dniu 20 maja 1997 r. Dopiero rozkazem personalnym z dnia 12 sierpnia 1997 r. nr [...] zaliczono mu do wysługi lat okres pracy cywilnej w wymiarze 14 lat, [...] miesięcy i [...] dni oraz okres służby [...] dni. Zatem ani w dniu 20 maja 1997 r., ani w dniu 31 maja 1997 r., nie było podstaw do określenia wyższego wymiaru wysługi lat niż [...] dni. W dniu 12 sierpnia 1997 r. obowiązywało zarządzenie MSWiA z dnia 11 czerwca 1997 r. nr 29, które w § 76 co prawda przewidywało ustalenie wysługi lat na dzień przyjęcia do służby, to jednak nie dawało podstaw prawnych do dalszego stosowania zderogowanego zarządzenia nr 41. Z tego względu oceny, czy przy wydawaniu rozkazu personalnego nr [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa należało dokonać w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego wydania. Skarżący kasacyjnie Komendant Główny Policji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żaden sposób nie określił, dlaczego uznał, że dla tej oceny właściwa jest data 31 maja 1997 r. oraz zarządzenie MSW z dnia 10 maja 1991 r. nr 41. Tym samym nie wyjaśnił podstawy prawnej zaskarżonego wyroku. Nawet gdyby przyjąć, że organ winien był stosować § 69 zarządzenia MSW z dnia 10 maja 1991 r. nr 41, to i tak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Analiza treści § 69 ust. 2 pkt 6 zarządzenia MSW nr 41 oraz § 74 ust. 2 pkt 3 zarządzenia MSWiA nr 29 prowadzi do wniosku , że ich regulacja jest tożsama. W obu zarządzeniach zaliczeniu podlega praca wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie autora skargi kasacyjnej, pojęcie pracy nie wymaga dokonania wykładni. Definicja tego pojęcia nie została zawarta w ustawie o Policji, czy też w w/w zarządzeniach. Przedmiotowa definicja wynika z innego źródła prawa – Kodeksu pracy (art. 22 i art. 2). Przy odkodowaniu normy § 74 ust. 2 pkt 3 zarządzenia MSWiA nr 29 (lub odpowiednio § 69 ust. 2 pkt 6 zarządzenia MSW nr 41) mamy do czynienia ze stosowaniem definicji ustawowej zawartej w innej ustawie. Uwzględniając postulat jednolitości aparatu pojęciowego w całym systemie prawa, dla wyniku sprawy bez znaczenia było zatem to, czy ustawodawca uregulowałby definicję pracy, czy też szerzej – "stosunku pracy", "stosunku zatrudnienia" w aktach prawnych dotyczących służby w Policji, skoro i tak powinna ona mieć treść odpowiadającą normie art. 22 K.p., uzupełnioną normą art. 2 K.p. W związku z powyższym rozważanie, czy samozatrudnienie może być uznane jako zatrudnienie, stosunek pracy czy praca jest niedopuszczalne, gdyż nie mieści się w definicji z art. 22 w zw. z art. 2 K.p. Jeśli racjonalny ustawodawca widziałby potrzebę objęcia prowadzonej przez osobę fizyczną działalności gospodarczej definicją pracy, to uczyniłby to. Ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej regulacji w tym zakresie nie zawiera. Wskazanie Sądu pierwszej instancji dotyczące tego zagadnienia jest zatem bezpodstawne. Skarżący kasacyjnie Komendant Główny Policji przyznał, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że podstawą oceny, czy żądany okres podlega zaliczeniu do stażu służby jest zarządzenie nr 41, to jednak podstawą formalnoprawną orzekania w dniu 12 sierpnia 1997 r. mogło być jedynie zarządzenie nr 29. Przepisy tego zarządzenia wyraźnie wskazywały, że ustalenie wysługi lat nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ nadzoru zatem nie naruszył prawa twierdząc, że rozkaz personalny nr [...] został wydany bez podstawy prawnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ nie naruszył także art. 16 K.p.a. i wynikającej z niego zasady trwałości decyzji administracyjnych, poprzez stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia 12 sierpnia 1997 r. nr [...] w całości, pomimo że zakwestionował wyłącznie konkretny okres prowadzenia przez J.J. działalności gospodarczej. Jak wyżej podano rozkaz ten został wydany wbrew dyspozycji § 76 ust. 3 zarządzenia nr 29 – jako decyzja administracyjna. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej odnosi skutek wobec całości aktu, a nie tylko jego części. Ponadto zauważyć należy, iż kwestionowane rozstrzygnięcie zawiera dwa elementy: ustalenia poszczególnych okresów oraz ich zliczenia – sumowania. Stwierdzenie nieważności tylko w części dotyczącej jednego okresu powoduje wadliwość drugiego elementu, czyli sumy. Z kolei wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno elementu ustaleniowego w postaci okresu prowadzenia działalności gospodarczej oraz elementu sumującego powoduje pozbawienie rozkazu jego immamentnej, podstawowej cechy, jaką jest ustalenie wysługi lat, jako podstawy do wzrostu uposażenia zasadniczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych praktyka stwierdzania nieważności decyzji w całości w przypadku ustalenia, iż do wysługi lat został zaliczony okres prowadzenia działalności gospodarczej, nie nasuwa zastrzeżeń (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1380/13, WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1927/12, z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1208/11). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z § 76 ust. 1 i 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. nr 29 w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSWiA Nr 5, poz. 49 ze zm.), poprzez błędne uznanie, iż z ostatnio powołanego przepisu wynikała dopuszczalność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wysługi lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając prawidłowość uznania przez Komendanta Głównego Policji faktu zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – wydania przez Komendanta [...] Policji rozkazu personalnego z dnia 12 sierpnia 1997 r. nr [...], dotyczącego ustalenia J.J. wysługi lat uwzględnianej przy wzroście uposażenia zasadniczego na dzień 31 maja 1997 r. bez podstawy prawnej, uznał, iż organ stwierdzając, że dopiero przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, dał organowi możliwość określenia w formie decyzji administracyjnej terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz jego procentową wysokość – dotyczy zagadnienia natury wykładni prawa, a nie właściwego dla zasad rozumowania w trybie nadzorczym – stosowania prawa wprost, co czyni rozstrzygnięcie – między innymi z tego powodu – nieprawidłowym. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji przyjął, że w niniejszej sprawie podana wyżej przesłanka nieważności nie wystąpiła. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest błędne. Zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" oznacza decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak było właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczy to przypadku, w którym organ prowadzący postępowanie, mimo niedysponowania podstawą prawną do rozstrzygania danej kwestii w drodze decyzji, wydaje decyzję administracyjną na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie, organ nadzoru, dokonując analizy stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego rozkazu personalnego wskazał, że wówczas nie istniały przepisy prawa, które byłyby podstawą do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zaliczenia okresów zatrudnienia do wysługi lat dla celów uposażeniowych. Podstawy takiej nie zawierała zarówno ustawa o Policji, jak również zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. nr 29 w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Przepis § 74 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia określał jedynie jakie okresy służby, pracy i nauki zalicza się policjantowi do okresów służby w Policji. Prawidłowo podał, że podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości mógł stanowić dopiero przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, które weszło w życie już po wydaniu przez Komendanta [...] Policji kwestionowanego rozkazu personalnego z dnia 12 sierpnia 1997 r. Zgodnie z tym przepisem, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości określa się w drodze decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3 z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Komendant Główny Policji trafnie przyjął, że przedmiotowy rozkaz personalny został wydany bez podstawy prawnej. W sprawie zaistniała zatem przesłanka do stwierdzenia nieważności tego rozkazu. Odnosząc się kolejnej zakwestionowanej przez Sąd pierwszej instancji, zastosowanej przez organ nadzoru przesłanki stwierdzenia nieważności – wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, iż organ ten przyjął, że zaliczenie J.J. powołanym wyżej rozkazem personalnym okresu prowadzenia działalności gospodarczej w wymiarze 8 lat i [...] miesięcy stanowiło rażące naruszenie prawa. Obowiązujące w dniu wydania tego rozkazu personalnego przepisy ustawy o Policji, jak i § 74 w/w zarządzenia, nie przewidywały bowiem możliwości zaliczenia tego okresu do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że dla odkodowania zawartego w §74 ust. 2 tego zarządzenia pojęcia "zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy" nie było wymagane, aby Komendant Główny Policji rozważał, czy okres prowadzenia działalności gospodarczej nie podlegał zaliczeniu do wysługi lat jako okres samozatrudnienia, w kontekście przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji jednak zasadnie wskazał, że skoro organ nadzoru ocenia przesłanki stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia 12 sierpnia 1997 r. nr [...], dotyczącego ustalenia J.J. wysługi lat uwzględnianej przy wzroście uposażenia zasadniczego na dzień 31 maja 1997 r., czyniąc to w oparciu o przepisy w/w zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. nr 29 w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego obowiązującego w dacie jego wydania (weszło w życie z dniem 11 czerwca 1997 r.), to winien wyjaśnić, czy mogło być ono stosowane do stanu z dnia 31 maja 1997 r. Obowiązywało wówczas zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. nr 41 w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów (Dz. Urz. MSW Nr 2, poz. 39 i z 1992 r. Nr 3, poz. 73). Dostrzeżone uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Z § 69 ust. 2 pkt 6 w/w zarządzenia nr 41 wynika, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów zalicza się również okresy pracy wykonywanej w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub na danym stanowisku. Okres prowadzenia działalności gospodarczej takiego okresu nie stanowił. Nie podlegał zatem zaliczeniu do wysługi lat. Zamierzony przez autora skargi kasacyjnej skutek odniósł również zarzut dotyczący dopuszczalności stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia 12 sierpnia 1997 r. nr [...] w całości, mimo że przesłanka rażącego naruszenia prawa dotyczyła jedynie części okresu zaliczonego J.J. do wysługi lat. Zaistnienie w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci wydania decyzji (rozkazu personalnego) bez podstawy prawnej, uprawniało organ do wyeliminowania przedmiotowego rozkazu personalnego z obrotu prawnego w całości. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie na podstawie art. 151 P.p.s.a.