II SA/Wa 1426/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Stan sprawy przedstawia się następująco: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej – Prezes ZUS), decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania J. G. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełni łącznie wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie. Między innymi są to szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Przez szczególne okoliczności należy rozumieć wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Niespełnienie przez J. G. powyższego warunku powoduje, że nie może on skutecznie domagać się renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, iż ww. decyzja jest dla niego krzywdząca, albowiem w wykazanych w niej przerwach w zatrudnieniu poszukiwał on pracy. Skarżący obecnie nie może podjąć pracy zarobkowej ze względu na stan zdrowia. Pozostaje bez środków do życia, nie opłaca czynszu oraz nie ma za co wykupić leków. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1638/12 uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż Prezes ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy do indywidualnej sytuacji, w której znalazł się skarżący. Organ nie ustalił stanu zdrowia skarżącego w okresie przypadającym przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy. Sąd wskazał, iż organ nie ustalił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu przed datą powstania u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy. Nadto nie ocenił zdolności skarżącego do podjęcia zatrudnienia w kontekście jego stanu zdrowia i możliwości rynku pracy w miejscu zamieszkania. Chodzi przy tym, mając na względzie liczne, choć krótkotrwałe okresy zatrudnienia skarżącego, o ustalenie, czy przerwy w zatrudnieniu nie wynikały z przeciwwskazań zdrowotnych i czy tych barier skarżący nie próbował z determinacją przełamywać. Istota sprawy polega na tym, aby dokonać oceny realnych, a nie tylko teoretycznych, możliwości pozyskania pracy zarobkowej przez skarżącego. Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy nadal nie stwierdzono istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wyniakają szczególne okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy organ wskazał, iż J. G. stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 51 lat, a na przestrzeni 57 lat życia udowodnił łącznie 16 lat 1 miesiąc i [...] dni okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt II SA 249/01). Z przedłożonej dokumentacji wynika także, iż w 10-leciu przypadającym przed zgłoszeniem wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – wnioskodawca udowodnił 1 rok 5 miesięcy i [...] dni tych okresów. Organ wyjaśnił, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 815/07 i wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 378/08). Ponadto w okresach od [...] maja 1987 r. do [...] grudnia 1988 r., od [...] czerwca 1990 r. do [...] marca 1993 r., od [...] kwietnia 1998 r. do [...] kwietnia 2000 r., od [...] lipca 2000 r. do [...] sierpnia 2003 r. i od [...] sierpnia 2004 r. do [...] stycznia 2006 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2012 r.), zainteresowany nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w wyżej wymienionych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalił, iż J. G. jest całkowicie niezdolny do pracy od [...] stycznia 2006 r. do [...] kwietnia 2015 r. Nadto z akt sprawy wynika, iż przed ustaleniem całkowitej niezdolności do pracy skarżący przebywał na leczeniu w szpitalu jedynie w okresie od [...] maja 1985 r. do [...] sierpnia 1985 r. – Ponadto z protokołu oględzin sądowo-lekarskich sporządzonego przez biegłego sądowego wynika, iż od 1985 r. skarżący jest leczony z powodu [...], tj. [...] choroby płuc. Zdaniem organu z charakterystyki ww. choroby wynika, iż jest to choroba przewlekła, jednak przy odpowiednim leczeniu i żywieniu, pozwala pacjentowi wykonywać dzienne czynności. W związku z powyższym ww. choroba mogła ograniczać szanse skarżącego na rynku pracy, ale nie uniemożliwiała całkowicie podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, o czym świadczy fakt, że podejmował on zatrudnienie po zdiagnozowaniu powyższej choroby. Jednocześnie organ podniósł, iż skala bezrobocia w województwie [...], gdzie zamieszkuje J. G., jest wyższa niż stopa bezrobocia w skali kraju. Jednak samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną, nawet potwierdzone przez właściwy urząd pracy, nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Natomiast skarżący nie przedstawił dowodów świadczących o obiektywnych trudnościach w podjęciu pracy, przemawiających za uznaniem ich jako szczególnych okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 12.10.2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1500/05). Formalna rejestracja w urzędzie pracy świadczy tylko o spełnieniu przez daną osobę przesłanek do przyznania statusu bezrobotnego. Aby ewentualnie można było uznać bezrobocie za szczególną okoliczność określoną w art. 83 powyższej ustawy, należałoby wykazać aktywność w poszukiwaniu pracy, sama rejestracja o takiej aktywności nie przesądza (por. wyrok WSA z dnia 19.04.2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2345/04, wyrok WSA z dnia 06.05.2010 r,. sygn. akt II SA/Wa 2073/09 i wyrok WSA z dnia 18.08.2011 r., sygn. akt II SA/Wa 724/11). Obecna niemożność podjęcia przez skarżącego zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego organ nie wypełnił dyspozycji zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nakazującej uzupełnienie i rozpatrzenie materiału dowodwego w zakresie pozwalającym na wyjaśnienie wątpliwości dotyczących istnienia przesłanek określonych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zdaniem skarżącego organ nadal nie ustalił w dostatecznym stopniu stanu zdrowia skarżącego przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy. Wskazał, iż w związku z chorobą, której konsekwencją jet [...], miał problemy ze znalezieniem pracy. Miał również problemy w związku z ograniczoną możliwością dźwiagania, co przełożyło się na spadek wydajności, wskazał, iż posiada jedynie wykształcenie podstawowe, natomiast większość pracodawców po uzyskaniu informacji o wieku i stanie jego zdrowia odmawiała zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej (§1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub beczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym konstrukcja przepisu wskazuje, iż aby świadczenie mogło być przyznane, wszystkie wymienione w nim warunki winny być spełnione łącznie. Z treści przepisu art. 83 ustawy wynikają zatem trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego Prezesa ZUS. Po pierwsze niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy, po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, gdyż nie może podjąć zatrudnienia, ponadto została wobec niego orzeczona niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji. Podstawowym wymogiem przewidzianym w tym przepisie jest wykazanie wystąpienia okoliczności szczególnych, usprawiedliwiających niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty. Należy wskazać, iż szczególną okolicznością uniemożliwiającą wypracowanie stażu,skutkującego nabyciem świadczenia w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS na potrzeby stosowania powołanego przepisu art. 83, jest wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji publicznej poddał skarżącego badaniu przez lekarza orzecznika ZUS, który orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalił, że J. G. jest całkowicie niezdolny do pracy i niezdolność ta istnieje od [...] stycznia 2006 r. Tym samym lekarz orzecznik ZUS podtrzymał ustalenia dokonane w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2012 r. Organ nie wykonał jednak wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1638/12, bowiem nie ustalił stanu zdrowia skarżącego w okresie przypadającym przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy. Natomiast w aktach administracyjnych znajduje się pismo Dyrektora Samodzielnego [...] z dnia [...] lutego 2012 r., potwierdzające hospitalizacje skarżącego od dnia [...] maja 1985 r. do dnia [...] sierpnia 1985 r. Trzymiesięczny pobyt w szpitalu specjalizującym się w chorobach płuc może wskazywać na powstanie schorzeń ograniczających zdolność skarżącego do wykonywania określonego rodzaju prac, tym bardziej, iż – jak to wskazuje sam organ – skarżący od 1985 r. jest leczony z powodu [...] choroby płuc. Podnieść należy również, co podnosi skarżący, iż konsekwencją tej choroby jest [...], a zatem należało wyjaśnić, czy z uwagi na charakter choroby, stan zdrowia skarżącego mógł uniemożliwić mu podjęcie zatrudnienia jeszcze przed stwierdzeniem u niego całkowitej niezdolności do pracy. W sprawie nie chodziło o to, czy całkowita niezdolność do pracy mogła powstać przed dniem [...] stycznia 2006 r., ale o to, czy rozwój choroby, jej objawy, które poprzedziły moment w jakim skarżący stał się całkowicie niezdolny do pracy mogły stanowić obiektywną i niezależną od skarżącego przeszkodę do podjęcia zatrudnienia. Stwierdzenie przez lekarza orzecznika ZUS w orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. że całkowita niezdolność do pracy istnieje od dnia [...] stycznia 2006 r. nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że obiektywnie rzecz biorąc pracę tę skarżący mógł podjąć, tym bardziej, iż posiada on wykształcenie podstawowe, które kwalifikuje go wyłącznie do pracy fizycznej. Podkreślić należy, iż z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2012 r., jak również z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie wynika, aby choroba skarżącego powstała nagle – [...] stycznia 2006 r., zwłaszcza że symptomy jej istniały od 1985 r., stąd ustalenia i rozważenia wymagały jej skutki dla zdolności skarżącego do pracy. Ponowne zbadanie tej kwestii przez lekarza orzecznika nie doprowadziło do ustalenia wcześniejszej daty niezdolności do pracy, wszak nie potwierdziło wcześniejszej zdolności do pracy skarżącego. Jednakowoż trzeba wyraźnie stwierdzić, że w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku zagadnienie całkowitej niezdolności do pracy łączy się z przesłanką niemożności podjęcia pracy lub innej działalności. Niespełnienie warunków do świadczenia zwykłego nie zostało powiązane z niezdolnością do pracy, a zatem owa niezdolność co najwyżej może być oceniana jako element szczególnych okoliczności. W takiej sytuacji godzi się wyrazić pogląd, że organy administracyjne są związane zawsze treścią właściwego orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast datą jej powstania tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym, wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Wobec tego trudno przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenie nadzwyczajne. W tych sprawach data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy. Możliwość jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z powodu niemożności zatrudnienia. Podobne stanowisko zajął m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 293/09, 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2426/11 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Trzeba też zważyć, że data powstania niezdolności do pracy to kwestia natury medycznej, podczas gdy w niniejszej sprawie chodzi o analizę przesłanek prawnych. W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie materiał niniejszej sprawy daje podstawy do twierdzenia, że skarżący nie miał realnej możliwości zatrudnienia już wcześniej niż [...] stycznia 2006 r. Ma przy tym rację organ twierdząc, iż sama sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą nieatrakcyjną ze względu na wiek i mającą ponadto problemy zdrowotne – przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). Nie można wykluczyć, iż wystąpienie kilku czynników łącznie, tj. ograniczenia zdrowotne ubezpieczonego, średni wiek, wykształcenie kwalifikujące do pracy fizycznej duże bezrobocie promujące zatrudnienie ludzi młodych, zdolnych do poniesienia wielu wyrzeczeń, brak zakładów pracy zatrudniających osoby nie w pełni sprawne, może pozostawić ubiegającego się o pracę w sytuacji, na którą nie ma on jakiegokolwiek wpływu. Dopiero wzięcie pod uwagę ww. aspektów sprawy pozwoliłoby Prezesowi ZUS uniknąć zarzutu wydania decyzji arbitralnej, a więc przekraczającej granice uznania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, iż Prezes ZUS, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Zatem skargę należało uwzględnić i zaskarżoną decyzję uchylić. Organ będzie obowiązany ponownie rozpoznać wniosek odwoławczy skarżącego, uzupełnić materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na wyjaśnienie powyżej wskazanych wątpliwości i dopiero w całokształcie okoliczności sprawy rozstrzygnąć o zasadności wniosku strony. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 iit. c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.