II SA/Wa 1457/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 231 ze zm.) oraz art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2017), zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, odmówił wypłaty A. P. świadczenia mieszkaniowego. Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. i art. 17 ust. 3 i 4 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego oraz art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu i art. 48d ust. 12 uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił wypłaty A. P. świadczenia mieszkaniowego od [...].10.2020 r. W uzasadnieniu Prezes AMW wskazał, że A. P. jako żołnierz zawodowy służby stałej złożyła do Dyrektora kolejny wniosek z [...].10.2020 r. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, w związku z wyznaczeniem na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką SPZOZ w [...] z [...].09.2020 r., na stanowisko służbowe od [...].10.2020 r. do [...].12.2020 r. w garnizonie [...] Na podstawie decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z [...].08.2020 r. Strona została wyznaczona z dniem [...].11.2020 r. na stanowisko służbowe w Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. do [...].09.2023 r. Strona oświadczyła we wniosku, że zamieszkuje w miejscowości J. (wskazała adres) w lokalu stanowiącym własność męża K. P. Do wniosku ww. załączyła oświadczenie z [...].10.2020 r., zgodnie z którym nie pełniła służby w innej formacji mundurowej, natomiast jej małżonek K. P. pełni służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], natomiast w okresie pełnienia służby w S., będąc kawalerem, otrzymał pomoc finansową. Strona załączyła również decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z [...].09.2015 r. zgodnie z którą K. P. otrzymał pomoc finansową w kwocie 9 232,00 zł na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Mając na uwadze konieczność ustalenia prawa żołnierza do zakwaterowania Dyrektor pismem z [...].10.2020 r., wystąpił do Komendanta Komendy Powiatowej Policji w S. z prośbą o udzielenie informacji, czy K. P. skorzystał ze świadczeń udzielanych na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób, pokrywanej z budżetu Państwa. W odpowiedzi na powyższe Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w S. pismem z [...].10.2020 r. poinformował, że K. P. otrzymał decyzją Komendanta Powiatowego Policji w S. z [...].09.2015 r. (będąc wówczas stanu wolnego) pomoc finansową w kwocie 9 232,00 zł na zakup lokalu mieszkalnego. Organ przytoczył treść art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...). Wskazał, że art. 21 ust. 6 pkt 1-5 powołanej ustawy zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Organ przytoczył treść powołanych przepisów. Prezes AMW wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że przed zawarciem związku małżeńskiego małżonek strony, K. P. będąc funkcjonariuszem Policji, na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z [...].09.2015 r., otrzymał pomoc finansową w kwocie 9 232,00 zł na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Prezes AMW stwierdził, że istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadza się w praktyce do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31.12.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Organ podniósł, że analogicznie, jak w ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest to, ażeby funkcjonariusz ten miał zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu lub wypłatę pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość o czym mowa w art. 94 pkt 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 360). Organ stwierdził, że przyznanie pomocy finansowej oznacza, że na gruncie ustawy o Policji, funkcjonariusz ten traktowany jest jak osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone, gdyż co istotne, uzyskana pomoc finansowa przez policjanta przeznaczona jest na konkretny cel związany z nabyciem mieszkania i nie może być przeznaczona na inny dowolny cel. Skoro zatem uprawnienia męża A. P., jako funkcjonariusza Policji, zostały zrealizowane poprzez przyznanie ww. pomocy finansowej na zakup nieruchomości położonej w J., to bezsporne jest, że na gruncie ustawy o Policji, funkcjonariusz ten traktowany jest jak osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone przy udziale Państwa. Organ wskazał, że K. P. została wypłacona pomoc finansowa na konkretny cel. Zdaniem organu, zarówno cel, jak i sens rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o zakwaterowani i ustawie o Policji stanowią podstawę uznania, że realizacja przez Państwo uprawnień mieszkaniowych na rzecz żołnierza bądź funkcjonariusza innej służby mundurowej czy odpowiednio ich małżonków, w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. Organ stwierdził, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31.12.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych lub pomoc tę otrzymał jego małżonek (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo żołnierz, który jako funkcjonariusz Policji otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji lub pomoc tę otrzymał jego małżonek, również nie jest uprawniony do kolejnego wsparcia z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. W końcowej części uzasadnienia Prezes AMW wskazał, że pomimo zastosowania prawidłowej podstawy prawnej przez organ I instancji rozstrzygnięcie organu uznał za wadliwe ze względu na to, że organ ten nie wskazał terminu od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W ocenie Prezesa uchybienie to należało doprecyzować. Z tego względu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy. Decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. stała się przedmiotem skargi A. P., reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa zarzucił naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wbrew obowiązującemu prawu i dokonanie rozszerzającej wykładni przepisów przyznających określone uprawnienia i obowiązki żołnierzowi zawodowemu opierając się na analogii, dywagacjach i domniemaniach, zobowiązując skarżącą do zwrotu świadczenia mieszkaniowego wbrew obowiązującemu prawu, - art. 7a k.p.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia posiadanych przez organ wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony, - art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez błędne zrozumienie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, - art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że otrzymanie przez małżonka skarżącej-funkcjonariusza Policji, jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej świadczenia mieszkaniowego, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią językową przepis ten nie ma zastosowania do sprawy skarżącej. W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył argumentację w zakresie postawionych zarzutów. Stwierdził, że zaskarżona decyzja jest błędna. Zdaniem skarżącej, należy jedynie stosować wykładnię językową przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którą nie ma on zastosowania w stanie faktycznym sprawy skarżącej. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wskazał m.in., że zdaniem organu w każdej sytuacji, w której istnieje podejrzenie, że wynik tylko wykładni językowej może okazać się nieadekwatny powinno się go porównać z wykładnią systemową i funkcjonalną. Podniósł, że tak uczynił organ, dla którego treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) zrodził obiekcje na tle zaistniałego stanu faktycznego i skłonił go do refleksji czy nie zachodzą ważne racje prawne bądź społeczne przemawiające za odstąpieniem od wykładni gramatycznej. Przyjęcie wykładni językowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia żołnierzom i ich współmałżonkom na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w zależności od rodzaju pełnionej przez nich służby: jako żołnierze zawodowi czy funkcjonariusze, co narusza - w ocenie organu - zasadę równości wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej - art. 32 ust. l i art. 2 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja i decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2020 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji naruszyły też art. 6 k.p.a. stanowiący realizację art. 7 Konstytucji RP, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu organ niezasadnie uznał, że skarżącej nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego) w okresie, który obejmuje zaskarżona decyzja, tj. od [...].10.2020 r. W świetle przepisów zastosowanych przez organy w tej sprawie, skarżącej, jako żołnierzowi zawodowemu służby stałej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Ustawodawca zdecydował, że żołnierz służby stałej wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 (art. 21 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu). Przepis art. 21 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy stanowi o wypłacie świadczenia mieszkaniowego. Zastosowany w tej sprawie przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w tym przypadku w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego za wskazany w zaskarżonej decyzji okres). Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Podstaw do zastosowania tego przepisu nie daje wskazana przez organ okoliczność, że mąż skarżącej pełniąc służbę w Policji otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa (v. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3338/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. W sprawie niniejszej organ zastosował wobec skarżącej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, choć skarżąca ani jej małżonek nie otrzymali pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Organ uznał jednakże, że skoro mąż skarżącej w trakcie służby w Policji otrzymał pomoc finansową, to fakt ten stanowi przesłankę wykluczającą realizację prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego i w konsekwencji odmówił skarżącej wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zdaniem Sądu stwierdzenie organu nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co w konsekwencji oznacza, że decyzja o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres wskazany w zaskarżonej decyzji wydana w trybie art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę Sąd wziął pod uwagę, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67). Prawo do zakwaterowania jest samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu katalog przesłanek wyłączających dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zastrzegł jednocześnie w art. 21 ust. 10 tej ustawy, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej (a zatem formie wymienionej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, która w przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego może być również wybrana) przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Zastrzeżenie poczynione przez ustawodawcę w ust. 10 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu (...) wzmacnia wątpliwości co do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wykładanie przepisu o charakterze wyjątku od obowiązującej zasady w sposób rozszerzający narusza jedną z podstawowych reguł wykładni o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady. Przepisy przewidujące wyjątki mogą być interpretowane wyłącznie dosłownie (literalnie). Nie jest dopuszczalne stosowanie funkcjonalnych dyrektyw wykładni w celu skorygowania językowego rezultatu wykładni na niekorzyść obywatela, zwłaszcza, gdy norma wyinterpretowana z jasnego językowo przepisu nie narusza systemu wartości przypisywanych prawodawcy. Organ dokonując w zaskarżonej decyzji interpretacji rozszerzającej ograniczenia ustanowionego w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu powołał się na podobieństwo sytuacji funkcjonariuszy Policji i żołnierzy zawodowych. Zwrócić należy jednak uwagę, że sytuacja żołnierzy zawodowych (status unormowany w art. 26 Konstytucji RP) nie jest taka sama jak sytuacja funkcjonariuszy Policji. Organ zresztą mówiąc o podobnej sytuacji żołnierza zawodowego i funkcjonariusza Policji odniósł ją do zrealizowanego prawa do zakwaterowania, pomijając uregulowania prawne różnicujące uprawnienia i obowiązki, w tym obowiązek zwrotu pomocy finansowej. Nawet gdyby przyjąć za organem, że zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było wyłączenie z uprawnienia wszystkich osób, które już skorzystały z pomocy Państwa na cele mieszkalne, to nie można pomijać, że ustawodawca ściśle określił przypadki, w których prawo do zakwaterowania (w tym świadczenia mieszkaniowego) nie przysługuje. Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była wielokrotnie nowelizowana. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia (a zatem także prawa do świadczenia mieszkaniowego) w stosunku do żołnierza zawodowego, którego małżonek uzyskał pomoc finansową na zakup lokalu pełniąc służbę w Policji. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywano w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, iż podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). Sąd miał również na względzie fakt, iż w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu uznał, iż "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, iż "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej". Także WSA w Warszawie w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16). W sprawie niniejszej jednak, w której organ decyzję o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącej. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy rozstrzygając o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego powołały się na pozaustawową przesłankę. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł, jak w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).