II SA/Wa 1525/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przeznaczeniu do wykonywania świadczeń rzeczowych na wypadek wojny 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 107, 104 § 1 k.p.a. uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie przeznaczenia do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 26 maja 2010 r. Wojskowy Komendant Uzupełnień W. wystąpił, na mocy art. 208 i 210 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, do Prezydenta [...] o nałożenie m.in. na M. P. obowiązku świadczeń rzeczowych na uzupełnienie etatowych potrzeb, planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny na rzecz Jednostki Wojskowej Nr [...] w N. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydent [...] zawiadomił M. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego, na wniosek Wojskowego Komendanta Uzupełnień W., w sprawie nałożenia obowiązku świadczenia rzeczowego na rzecz obrony RP, polegającego na oddaniu do używania samochodu ciężarowego o ładowności powyżej 8 ton - [...] na rzecz Jednostki Wojskowej Nr [...]. W dniu 8 czerwca 2010 r. M. P. został przesłuchany w charakterze strony. W trakcie przesłuchania zapoznano go z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony, wynikającymi z ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju, a także z aktami sprawy. W złożonych wyjaśnieniach M. P. potwierdził, że posiada samochód ciężarowy [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Jednocześnie oświadczył, iż nie zgadza się na przeznaczenie ww. samochodu w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie etatowych potrzeb planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wydaną na podstawie art. 208 ust. 1 i art. 210 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.), przeznaczył w ramach świadczeń rzeczowych wykonywanych w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, będący w posiadaniu M. P., zam. [...], samochód ciężarowy [...], nr rej. [...] do oddania w używanie na rzecz Jednostki Wojskowej Nr [...] N. przez czas nieokreślony. Od niniejszej decyzji M. P. wniósł odwołanie, w którym podkreślił, że jest osobą cywilną, a samochód będący przedmiotem świadczenia rzeczowego stanowi jej własność prywatną, dlatego nie zgadza się na oddanie tego sprzętu w używanie na rzecz wojska. Wojewoda [...], w wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 107, 104 § 1 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zarzucił, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, czym naruszył zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 75 , art. 77, art. 85 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju. Podkreślił przy tym, że zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego przewidują możliwość przeprowadzenia oględzin rzeczy ruchomej stanowiącej przedmiot świadczeń rzeczowych. W ocenie organu odwoławczego, w sytuacji, gdy strona nie wyraziła zgody na przeznaczenie samochodu w ramach świadczenia rzeczowego na uzupełnienie etatowych potrzeb planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny wątpliwości budzi brak przeprowadzenia oględzin rzeczy ruchomej stanowiącej przedmiot świadczenia rzeczowego. Z uwagi na to, że oględziny takie nie zostały przeprowadzone zachodzi zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości i ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Wojskowy Komendant Uzupełnień W. skierował skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż za niezasadny należy uznać zarzut organu odwoławczego o braku oględzin rzeczy. Aby taki zarzut mógł być postawiony, obowiązek ten musiałby wynikać z przepisów prawa lub z istoty sprawy rozstrzyganej decyzją. Żaden z tych przypadków nie miał jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej nie nakłada obowiązku oględzin rzeczy ruchomych, a jedynie stwarza taką możliwość. Także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju na mocy § 8 ust. 1 jedynie daje taką możliwość, a nie stanowi o obowiązku. Podobnie czyni art. 85 k.p.a. Biorąc zatem pod uwagę zakres wniosku złożonego przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień W. oraz wyjaśnień udzielonych przez drugą stronę postępowania administracyjnego, nie zaistniała potrzeba przeprowadzenia oględzin. Tym samym zgodne z prawem było nieprzeprowadzenie oględzin przez organ I instancji, jako że stan sprawy, konieczny do wydania decyzji, został ustalony wyczerpująco i bez takiego dowodu. Skarżący podkreślił jednocześnie, że samochód ciężarowy [...] o numerze rejestracyjnym [...], przeznaczony został do wykonywania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w razie ogłoszenia mobilizacji oraz w razie wojny. Tym samym nie tylko niezasadne, ale też zbędne i uciążliwe dla stron, byłoby przeprowadzanie oględzin tego samochodu w sytuacji, gdy świadczenie ma być realizowane nie po nałożeniu obowiązku ale w nieoznaczonej czasowo przyszłości. Tym samym takie postępowanie organu administracji publicznej - gromadzenie dowodów niemających znaczenia w sprawie, a więc jego "nadaktywność", byłoby niezgodne z postanowieniami art. 7 k.p.a. Jako bezpodstawne skarżący ocenił także zarzuty dotyczące naruszenia innych przepisów k.p.a. przywołanych w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...]. W konkluzji podkreślił, że pomimo bardzo długiego uzasadnienia decyzji Wojewoda [...] nie wskazał przepisu z którego by wynikał obowiązek, czy też konieczności przeprowadzenia dowodu z oględzin rzeczy ruchomej stanowiącej przedmiot świadczenia. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że dokonanie oględzin samochodu ciężarowego [...], stanowiącego przedmiot świadczenia rzeczowego jest konieczne ze względu na fakt, iż stan techniczny tegoż pojazdu może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W aktach sprawy brak natomiast dowodu potwierdzającego, że samochód ten jest dopuszczony do ruchu po drogach publicznych, a więc nie do końca wiadomo, co w rzeczywistości kierowało organem I instancji przy przeznaczaniu ww. samochodu do wykonywania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powołany przepis stanowi swego rodzaju wyłom w przyjętej w kodeksie konstrukcji postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej ograniczona jest więc tylko do sytuacji wyjątkowych (por. wyroki WSA w Warszawie: z 29 czerwca 2006 r., I SA/Wa 433/06, Lex nr 219387; z 25 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 2324/05, Lex nr 209735; z 19 września 2006 r., IV SA/Wa 1091/06, Lex nr 255665; z 30 listopada 2005 r., I SA/Wa 2085/04, Lex nr 192640, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, Lex nr 198333). Organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w ogóle lub w znacznej części, a organ II instancji nie może sam przeprowadzić postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć decyzję merytoryczną rozstrzygającą sprawę. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy winien przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a ponadto jego obowiązkiem jest wykazanie, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a., umożliwiającego organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest też wskazać organowi I instancji, jakie okoliczności sprawy wymagają, w jego ocenie, dodatkowego wyjaśnienia oraz dlaczego ocenił dotychczasowe postępowanie jako niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] zarzucił organowi I instancji, iż ten nie przeprowadził oględzin samochodu ciężarowego stanowiącego przedmiot świadczenia rzeczowego. Jak słusznie zauważył jednak skarżący ani ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.), ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz. U. Nr 181, poz. 1872) nie nakładają obowiązku przeprowadzenia oględzin rzeczy ruchomych mających stanowić przedmiot świadczenia rzeczowego na rzecz obrony, a jedynie dają organowi taką możliwość. Przepis § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że w toku postępowania administracyjnego wójt lub burmistrz (prezydent miasta) może dokonywać oględzin nieruchomości i rzeczy ruchomych, które, stosownie do zgłoszonych wniosków i własnych potrzeb, mogą być przedmiotem świadczeń. W oględzinach mogą uczestniczyć upoważnieni przez wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) przedstawiciele organów wnioskujących o nałożenie świadczeń. Z powyższego wynika, iż Prezydent [...] nie naruszył wynikającego z przepisów prawa bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia oględzin rzeczy ruchomej stanowiącej przedmiot świadczenia rzeczowego przed wydaniem decyzji. Należy też mieć na uwadze, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy właściciel samochodu ciężarowego [...], nr rej. [...] M. P. w toku postępowania administracyjnego nie zgłaszał jakichkolwiek wątpliwości do przydatności ww. samochodu do wykonywania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony z uwagi na jego stan techniczny. Skoro zatem organ odwoławczy uznał, iż brak przeprowadzenia oględzin samochodu uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy powinien uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie mając przy tym na względzie dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Organ powinien wyjaśnić również, dlaczego nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 136 k.p.a. i nie przeprowadził postępowania uzupełniającego bądź nie zlecił jego przeprowadzenia organowi I instancji. W świetle powyższego, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.