II SA/Wa 1599/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów 1. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim pomija osoby sprawujące pieczę zastępczą nad dzieckiem oraz załącznika nr 1 i załącznika nr 2 do uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz strony skarżącej Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w [...] (dalej też jako "Rada" lub "Rada Miejska") w dniu [...] sierpnia 2019 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy [...]. W § 4.1. wskazano, że świadczenia pomocy materialnej przyznaje Burmistrz [...], w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w § 9.1. określono, że stypendium szkolne przyznawane jest na wniosek: 1) rodziców, opiekunów prawnych lub pełnoletniego ucznia, 2) dyrektora szkoły, kolegium lub ośrodka, do których uczęszcza uczeń, 3) lub z urzędu. Wzór wniosku o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym w formie stypendium szkolnego stanowi załącznik nr 1 do uchwały (§ 9.2.). Stwierdzono, że traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 14 lutego 2017 r. poz. 1404) (§ 14.). Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (§ 15.). Powyższa uchwała Rady Miejskiej stała się przedmiotem skargi Wojewody [...] (dalej też jako "Wojewoda" lub "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewoda wniósł o orzeczenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie ustaleń § 4 ust. 1, w odniesieniu do sformułowania: "w formie decyzji administracyjnej"; § 9 ust. 1 uchwały oraz załączników nr 1 i nr 2 do uchwały. Skarżący zaznaczył, że przyznanie przez jednostkę samorządu terytorialnego stypendiów i zasiłków szkolnych nie następuje w formie decyzji w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; z późn. zm.), zwanej dalej: "k.p.a.". W przypadku powzięcia zamiaru przyznawania takich stypendiów czy zasiłków Rada Miejska określa tryb ich przyznawania w uchwale. Jednocześnie Radzie przyznano kompetencje do określenia procedury związanej z przyznaniem stypendium i zasiłków dla uczniów zamieszkujących na terenie Gminy [...]. Istotnym jest, że określenie rozstrzygnięcia organu wykonawczego Gminy mianem decyzji nie oznacza, że rozstrzygnięcie to jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a., aktem załatwiającym w sposób władczy sprawę administracyjną, podlegającym rygorom procedury administracyjnej; w tym trybom zaskarżania i kontroli sądowej. Rozwiązanie przyjęte przez Radę w § 4 ust. 1 uchwały, według skarżącego stoi w sprzeczności z art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, chociażby dlatego, że decyzja, o której mowa w przywołanych regulacjach, nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a. Na mocy art. 90f ustawy z dnia 28 sierpnia 2019 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r., poz. 1481, z późn. zm., dalej jako "ustawa o systemie oświaty" lub "u.s.o.") rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Przy podjęciu uchwały w tym przedmiocie zgodnie z przywołanym wyżej przepisem rada gminy kieruje się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Skarżący podniósł, że pod pojęciem zawartym w art. 90f ustawy o systemie oświaty, tj. "tryb i sposób udzielania" stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego należy rozumieć określenie niezbędnych czynności i pewnych wymogów, konieczne do wykazania i podjęcia, w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego, jak również jego realizacji. Odnosząc się do użytego w ustawie pojęcia "tryb" wskazać należy, że oznacza ono określone działanie dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, z kolei "sposób" oznacza metodę lub formę tegoż działania. Rada gminy uprawniona jest zatem do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń. Skarżący stanął na stanowisku, że Rada ustalając w § 9 ust. 1 uchwały krąg podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o przyznanie stypendium, dokonała nieuprawnionej modyfikacji uregulowań zawartych w art. 90n ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie Rada potraktowała przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym z urzędu za obligatoryjne, co skarżący uznał za niedopuszczalne. Ponadto skarżący wskazał, że w § 9 ust. 2, § 13 ust. 5 uchwały oraz w załącznikach nr 1 i nr 2 do uchwały Rada Miejska wprowadziła wzory wniosków o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym w formie stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego. Żaden zaś przepis prawa nie przyznaje Radzie Miejskiej kompetencji w tym zakresie, natomiast faktyczne posługiwanie się wzorami wniosków może służyć wyłącznie ułatwieniu złożenia poprawnego wniosku. Wzór wniosku zamieszczony w uchwale w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy może spełniać jedynie rolę pomocniczą bądź informacyjną z wykluczeniem roli obowiązującej. Wystąpienie o przyznanie pomocy, ze spełnieniem wszystkich wymagań określonych w uchwale, jednak bez użycia opracowanego wzoru wniosku, nie może dyskwalifikować wnioskodawcy, tym bardziej zdaniem skarżącego, Rada przekroczyła delegację ustawową z art. 90f u.s.o., jak również naruszyła art. 90n ust. 4 u.s.o. Dodatkowo Wojewoda uznał, że zakres żądanych danych, które zawarte mają być we wniosku (załączniki nr 1 i nr 2 do uchwały) narusza zasadę niezbędności w odniesieniu do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze oraz do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Rada Miejska, w ramach ukształtowania wzorów wniosków o przyznanie stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego, uznała bowiem konieczność pozyskania następujących danych: PESEL wnioskodawcy, telefon oraz stopień pokrewieństwa, czy danych dotyczących płacenia alimentów na rzecz innych osób spoza gospodarstwa domowego. Z uwagi na fakt, że naruszenia prawa przez Radę miały charakter istotny, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie, w jakim Rada określiła wzory wniosków w załącznikach nr 1 i nr 2 do uchwały. Żaden przepis u.s.o. nie daje podstaw do przetwarzania wskazanych danych dla celów przyznania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Ponadto skarżący podał, że w treści wzorów wniosków (str. 6 załącznika nr 1 do uchwały i str. 4 załącznika nr 2 do uchwały) zawarte zostały klauzule o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przy czym ich usytuowanie na końcu formularzy wskazuje na odniesienie do całości wniosków oraz wszystkich danych w nim zawartych. Skarżący zwrócił uwagę na treść art. 90n ust. 5a u.s.o. odnoszącego się do klauzuli o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań do oświadczeń, o których mowa w ust. 4 pkt 3 i ust. 5 u.s.o., a zatem nie do wszystkich informacji oraz danych zamieszczonych we wzorze wniosku. Z kolei z art. 90n ust. 4 pkt 3 i ust. 5 u.s.o. wynika, że na okoliczność wykazania wysokości dochodu oraz wysokości świadczeń pieniężnych uzyskiwanych z pomocy społecznej przedkłada się stosowne zaświadczenia albo oświadczenia. Zdaniem Wojewody okoliczność, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy, oznacza że Rada Miejska, podejmując przedmiotową uchwałę i określając regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy [...], nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 90f u.s.o. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Zamieszczenie w treści uchwały obowiązków nieznajdujących uzasadnienia prawnego oraz norm istotnie naruszających przepisy prawa powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części określonej w petitum skargi. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi. Jednocześnie wskazała, że uznała za zasadne podniesione zarzuty w zakresie uchwalenia wzoru załączników nr 1 i nr 2 do uchwały i w dniu 30 czerwca 2020 r. została podjęta uchwała uchylająca przedmiotowe załączniki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1190/20 oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, godzi się zauważyć, że na obecnym etapie postępowania jego istota sprowadzała się do analizy zgodności z ustawą o systemie oświaty zapisów sprecyzowanych w skardze paragrafów uchwały Rady Miejskiej z [...] sierpnia 2019 r. W ocenie Sądu I instancji, odnosząc się do pierwszej z zarzucanych w skardze nieprawidłowości, a znajdujących się w treści § 4 skarżonej uchwały zważyć należało, że sporny zapis pozostaje w zgodzie z ustawą o systemie oświaty. Wbrew zarzutom skargi w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne - co zostało wprost sformułowane w art. 90n ust. 1 powyższej ustawy. Powtórzenie w badanej uchwale treści ustawy nie może więc być skutecznie traktowane jako naruszenie prawa, a już tym bardziej o charakterze jaskrawym. Biorąc pod uwagę charakter badanej regulacji i krąg jej odbiorców, takie powtórzenie jest ze wszech miar uzasadnione. Powoduje bowiem większą czytelność skarżonej uchwały. Ułatwia też obywatelom, do których uchwała jest skierowana, zrozumienie i poznanie procedury związanej z przyznawaniem przedmiotowych świadczeń, zwalniając adresatów uchwały z konieczności analizy przepisów ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że w tym miejscu należało także zwrócić uwagę skarżącemu, iż w sytuacji, gdy podnosi jakieś twierdzenia (np. dotyczące formy rozstrzygania spraw o przyznanie pomocy materialnej), winien w sposób możliwie jak najdokładniejszy wyjaśnić swój pogląd. W realiach niniejszej sprawy Wojewoda zaniechał jednak sprecyzowania podstaw postawionego wobec uchwały zarzutu, a w szczególności nie dokonał analizy prezentowanego stanowiska przez pryzmat ustawy o systemie oświaty. Tego rodzaju arbitralne formułowanie stanowiska utrudnia zaś Sądowi, jak i drugiej stronie postępowania, poznanie sposobu rozumowania i wnioskowania skarżącego. Pozostaje też w sprzeczności z ustrojowym umiejscowieniem organu nadzoru oraz z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego sprecyzowanymi w Rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, od stosowania których Wojewoda nie jest zwolniony. W ocenie Sądu I instancji nietrafny jest także zarzut dotyczący rozszerzenia w § 9 uchwały kręgu podmiotów mogących wystąpić z rzeczonym wnioskiem o opiekunów prawnych ucznia. Taki zapis badanej uchwały nie jest sprzeczny z intencją twórcy przepisu art. 90n ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wykładnia celowościowa tego przepisu świadczy o tym, że celem ustawodawcy było umożliwienie wystąpienia z omawianym wnioskiem m.in. właśnie opiekunom prawnym, skoro ustawodawca przyznał takie uprawnienie rodzicom ucznia. Rodzic - korzystający ze swojej władzy rodzicielskiej - jest zaś właśnie osobą, sprawującą pieczę prawną nad uczniem. Sąd I instancji stwierdził, że w świetle powyższego, omawiany zapis § 9 uchwały należy traktować jako udaną próbę doprecyzowania zapisu ustawowego, i to doprecyzowania pozostającego w zgodzie z wykładnią celowościową normy art. 90n ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu I instancji błędne są także zarzuty skarżącego dotyczące § 9 ust. 1 pkt 3 spornej uchwały. Wbrew twierdzeniom Wojewody wymienienie w § 9 podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku, w tym dodanie możliwej formy działania z urzędu, nie przesądza per se o tym, że działanie z urzędu ma przybrać formę aktywności obligatoryjnej. Przyjęcie takiego uproszczonego sposobu rozumowania, jaki zaprezentował skarżący, sprawiałoby, że również wszystkie podmioty wymienione w art. 90n ust. 2 u.s.o. byłyby zobowiązane (a nie jedynie uprawnione) do składania wniosków. Nie wymaga zaś dowodu, że taka interpretacja jest sprzeczna z treścią przepisu ustawy, jak też pozostaje w oderwaniu od zasad logicznego odczytywania tekstu prawnego. Zdaniem WSA w Warszawie za bezprzedmiotowy należało uznać zarzut dotyczący załączników nr 1 i 2 do skarżonej uchwały. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Rada Miejska w dniu 30 czerwca 2020 r. uchyliła skarżoną uchwałę w części dotyczącej owych załączników. Na dzień orzekania nie istniał więc w obrocie prawnym akt, mogący podlegać ewentualnej eliminacji z tego obrotu przez Sąd. W wyniku wniesienia przez Wojewodę skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 września 2024 r. sygn. akt III OSK 4753/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 oraz 147 § 1 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi w części dotyczącej załączników nr 1 i 2 czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym, a co za tym idzie, skarga winna zostać oddalona. Trafne w tym zakresie jest stanowisko skarżącego, że uchylenie zaskarżonej uchwały następuje ze skutkiem ex nunc i nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej, w ramach której oceniane jest naruszenie prawa w sposób istotny na chwilę wydania skarżonego aktu, co w konsekwencji uwzględnienia skargi prowadzi do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały w tej części ze skutkiem wcześniejszym, od chwili jej podjęcia (ex tunc). Nie jest zatem trafny argument Sądu I instancji, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały Rady Gminy w części dotyczącej załączników nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały w dniu [...] czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że akt ów od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Stanowisko takie prezentowane jest konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08 czy też wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11). Efektem przyjęcia przez Sąd I instancji błędnego stanowiska w wyżej analizowanej kwestii było nieodniesienie się merytorycznie do zarzutów skargi dotyczących treści załączników nr 1 i nr 2 do zaskarżonej uchwały. Z tych przyczyn zasadne jest uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi w celu merytorycznego rozpoznania tychże zarzutów. Z powyższych przyczyn przedwczesne byłoby rozpatrywanie zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do oceny merytorycznej treści załączników nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że należało jednak odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie oceny przez Sąd I instancji prawidłowości sformułowania § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W kwestionowanym przepisie § 9 ust. 1 postanowiono, że "Stypendium szkolne przyznawane jest na wniosek: 1) rodziców, opiekunów prawnych lub pełnoletniego ucznia, 2) dyrektora szkoły, kolegium lub ośrodka, do których uczęszcza uczeń, 3) lub z urzędu". Trafnie wywodzi skarżący, że w art. 90n ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty uregulowany już został krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Zgodnie z art. 90n ust. 2 tej ustawy "Świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym są przyznawane na: wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia; bądź odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie oświaty". W myśl art. 90n ust. 3 ww. ustawy "Świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym mogą być również przyznawane z urzędu". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawdą jest, iż powtórzenie w treści regulaminu przepisu ustawowego, o ile nie niesie ono ze sobą jego modyfikacji, może być niekiedy pomocne dla jego odbiorców, dla których regulamin może stanowić podstawowe źródło informacji. Jako takie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, mogącego stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 9 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wprowadza jednak modyfikację, gdyż obok pojęcia "rodzica", posłużono się w nim pojęciem "opiekuna prawnego", którym to pojęciem nie posługuje się regulacja art. 90n ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Należy jednak mieć na uwadze, że art. 3 pkt 10 ustawy o systemie oświaty stanowi, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o rodzicach - należy przez to rozumieć także prawnych opiekunów dziecka oraz osoby (podmioty) sprawujące pieczę zastępczą nad dzieckiem. W § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały dokonano zatem nie doprecyzowania, a zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego, poprzez pominięcie osób (podmiotów) sprawujących pieczę zastępczą nad dzieckiem. Wbrew stanowisku Sądu I instancji modyfikację taką należy uznać za naruszenie prawa w sposób istotny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, dlatego orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: "P.p.s.a.") - nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 P.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga Wojewody zasługuje w części na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2024 r., w sprawie o sygn. akt III OSK 4753/21, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1190/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna w zdaniu pierwszym wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Nadto zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 P.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w judykaturze "w tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 P.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt. II GSK 830/08). Użyte w art. 190 P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (opubl. W OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08). Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98; NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08; NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05; NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 P.p.s.a., por. także: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s.420-421; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku NSA i dlatego Sąd obowiązany jest orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć wypada, że kontroli Sądu podlega uchwała Rady Miejskiej z [...] 2019 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów. Uchwała w przedmiocie udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego. Cechami wyróżniającymi akty prawa miejscowego jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. Wskazać należy, że według art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g."), który z kolei stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stwierdzić zatem należy, że z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że jeżeli uchwała rady gminy była aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym), to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Inne natomiast są skutki stwierdzenia nieważności i stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały. Według bowiem art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, godzi się zauważyć, że na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do analizy zgodności z ustawą o systemie oświaty, zapisów sprecyzowanych w skardze paragrafów uchwały Rady Miejskiej z [...] sierpnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2024 r. sygn. akt III OSK 4753/21 wydanym w niniejszej sprawie wskazał, że przepis § 9 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wprowadza modyfikację, gdyż obok pojęcia "rodzica", posłużono się w nim pojęciem "opiekuna prawnego", którym to pojęciem nie posługuje się regulacja art. 90n ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Należy jednak mieć na uwadze, że art. 3 pkt 10 ustawy o systemie oświaty stanowi, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o rodzicach - należy przez to rozumieć także prawnych opiekunów dziecka oraz osoby (podmioty) sprawujące pieczę zastępczą nad dzieckiem. W § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały dokonano zatem nie doprecyzowania, a zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego, poprzez pominięcie osób (podmiotów) sprawujących pieczę zastępczą nad dzieckiem. Modyfikację taką należy zaś uznać za naruszenie prawa w sposób istotny. W związku z powyższym, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził w pkt 1 sentencji wyroku nieważność § 9 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim przepis ten pomija osoby sprawujące pieczę nad dzieckiem. Za trafny należy też uznać zarzut skargi dotyczący załącznika nr 1 i nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim Rada określiła wzory wniosków w przedmiotowych załącznikach. Załączniki zawierają wzory wniosków: o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym w formie stypendium szkolnego (załącznik nr 1) oraz o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym w formie zasiłku szkolnego (załącznik nr 2). Zgodzić się należy ze skarżącym, że wzór wniosku zamieszczony w uchwale w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy może spełniać jedynie rolę pomocniczą bądź informacyjną z wykluczeniem roli obowiązującej. Wystąpienie o przyznanie pomocy, ze spełnieniem wszystkich wymagań określonych w uchwale, jednak bez użycia opracowanego wzoru wniosku, nie może w żadnym wypadku dyskwalifikować wnioskodawcy. W świetle art. 90n ust. 4 u.s.o. wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym zawiera w szczególności: 1) imię i nazwisko ucznia i jego rodziców; 2) miejsce zamieszkania ucznia; 3) dane uzasadniające przyznanie świadczenia pomocy materialnej, w tym zaświadczenie albo oświadczenie o wysokości dochodów, z zastrzeżeniem ust. 5; 4) pożądaną formę świadczenia pomocy materialnej inną niż forma pieniężna. Z kolei zgodnie z art. 90n ust. 5 u.s.o. w przypadku ubiegania się o stypendium szkolne dla ucznia, którego rodzina korzysta ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, zamiast zaświadczenia albo oświadczenia o wysokości dochodów przedkłada się zaświadczenie albo oświadczenie o korzystaniu ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W oparciu zaś o art. 90n ust. 5a u.s.o. wskazane w przywołanym wyżej przepisie oświadczenia powinny być złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Ważnym jest, że składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Zarówno art. 90f jak i art. 90n u.s.o. nie przyznają kompetencji radzie gminy do określenia obligatoryjnego wzoru wniosku, a tym bardziej nie mogą stanowić podstawy do regulacji uzależniającej przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym od wniosku złożonego obligatoryjnie na wzorze ustalonym przez radę gminy. Unormowania skarżonej uchwały dotyczące wzoru wniosku nie mogą determinować prawa do przyznania tego rodzaju świadczenia bez istnienia wyraźnej podstawy prawnej. Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Należy zaznaczyć, że ww. wnioski dotyczą danych osobowych chronionych prawnie, w tym danych wrażliwych, do przetwarzania których musi istnieć wyraźna delegacja ustawowa, która nie może pozostać domniemaną. Rada Miejska, w ramach ukształtowania wzorów wniosków o przyznanie stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego, uznała bowiem konieczność pozyskania następujących danych: PESEL wnioskodawcy, telefon oraz stopień pokrewieństwa, czy danych dotyczących płacenia alimentów na rzecz innych osób spoza gospodarstwa domowego. Żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie daje zaś podstaw do przetwarzania wskazanych danych dla celów przyznania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Numer PESEL jest krajowym numerem identyfikacyjnym, który powinien podlegać szczególnej ochronie (art. 87 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy nr 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych) - Dz. Urz. UE. L 119 z 04.05.2016, str. 35, zwanego dalej "RODO"). Używanie numeru PESEL na potrzeby oznaczenia strony postępowania administracyjnego, w przypadku gdy brak jest przepisu wprost stanowiącego podstawę dla przetwarzania tej danej, jest nadmiarowe i niezgodne z zasadą minimalizacji danych wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c RODO. Obligatoryjność podania pozostałych zakwestionowanych danych także pozostaje w sprzeczności ze wskazaną zasadą. Wedle tej zasady dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane. W ocenie Sądu zakres żądanych danych, które zawarte mają być we wniosku narusza zasadę niezbędności w odniesieniu do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze oraz do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Również żądanie we wzorze wniosku (załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały) w części D ust. 1.2. takich dokumentów jak: decyzji, rachunku, wyroku nie ma podstaw prawnych i pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 90n ust. 4, 5 i 5a ustawy o systemie oświaty. Słusznie zauważył skarżący, że w treści wzorów wniosków (str. 6 załącznika nr 1 do uchwały i str. 4 załącznika nr 2 do uchwały) zawarte zostały klauzule o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przy czym ich usytuowanie na końcu formularzy wskazuje na odniesienie do całości wniosków oraz wszystkich danych w nim zawartych. Tymczasem brzmienie art. 90n ust. 5a ustawy o systemie oświaty odnosi się do klauzuli o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań do oświadczeń, o których mowa w ust. 4 pkt 3 i ust. 5 ww. ustawy, a zatem nie do wszystkich informacji oraz danych zamieszczonych we wzorze wniosku. Z kolei z art. 90n ust. 4 pkt 3 i ust. 5 u.s.o. wynika, że na okoliczność wykazania wysokości dochodu oraz wysokości świadczeń pieniężnych uzyskiwanych z pomocy społecznej przedkłada się stosowne zaświadczenia albo oświadczenia. Fakt zaś, że Rada Miejska w dniu [...] czerwca 2020 r., a więc już po wniesieniu przez Wojewodę skargi do sądu administracyjnego uchyliła zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej przedmiotowych załączników, nie oznacza, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w tym zakresie. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2024 r. sygn. akt III OSK 4753/21 wydanym w niniejszej sprawie, zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że akt ów od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Nie zasługuje zaś na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący jego zdaniem nieprawidłowości znajdującej się w treści § 4 zaskarżonej uchwały. Stwierdzić należy, że sporny zapis pozostaje w zgodzie z ustawą o systemie oświaty. Wbrew zarzutom skargi, w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne, co zostało wprost sformułowane w art. 90n ust. 1 powyższej ustawy. Powtórzenie w badanej uchwale treści ustawy, nie może więc być skutecznie traktowane jako naruszenie prawa a już tym bardziej o charakterze jaskrawym. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę charakter badanej regulacji i krąg jej odbiorców, takie powtórzenie jest ze wszech miar uzasadnione. Powoduje bowiem większą czytelność skarżonej uchwały. Ułatwia też obywatelom do których uchwała jest skierowana, zrozumienie i poznanie procedury związanej z przyznawaniem przedmiotowych świadczeń, zwalniając adresatów uchwały z konieczności analizy przepisów ustawowych. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części o czym orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł.