II SA/Wa 1604/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Adam Lipiński, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi L. Z. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści -oddala skargę- Minister Obrony Narodowej postawieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmawiające L. Z. wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister Obrony Narodowej podniósł, iż w dniu 28 maja 2012 r. L. Z. wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego [...] (dalej Dyrektora WBE) z wnioskiem o wydanie zaświadczenia zawierającego podanie konkretnych przepisów z zacytowaniem ich treści, na jakiej podstawie prawnej została dokonana przez WBE [...]: 1) zmiana waloryzacji z dniem 1 stycznia 1999 r., 2) nie wykonano zmian wynikających z art. 53 wojskowej ustawy emerytalnej z dniem 1 lipca 2004 r., 3) z jakich przyczyn waloryzacja jego świadczenia emerytalnego dokonywana jest na podstawie art. 31 wojskowej ustawy emerytalnej, a nie na podstawie art. 6 tej ustawy. Dyrektor WBE postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił uwzględnienia wniosku o wydanie zaświadczenia. W dniu 19 czerwca 2012 r. zainteresowany wniósł od powyższego postanowienia zażalenie, którego organ odwoławczy nie uwzględnił. Minister Obrony Narodowej w motywach rozstrzygnięcia przywołał treść art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz 219 k.p.a. Podniósł, iż powołane przepisy wskazują, że zaświadczenie służy urzędowemu potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ administracji publicznej ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, jeżeli wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa. Zaświadczenie wydaje się także, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Tak więc, osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny, dający podstawę tych starań. Także istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub przepisu prawa, który wymaga uzyskania stosownego zaświadczenia, to warunki niezbędne, jakie musi spełnić zainteresowany, by móc otrzymać stosowne zaświadczenie, przy czym warunki te mają podstawowe znaczenie wówczas, gdy organ administracji publicznej w ogóle może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Jeżeli natomiast osoba zainteresowana domaga się potwierdzenia okoliczności faktycznych lub prawnych, według treści zawartych we wniosku, które w trybie zaświadczenia w ogóle potwierdzone być nie mogło w takim przypadku organ administracji publicznej nie może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Wówczas - nawet bez potrzeby badania interesu prawnego lub przepisu prawa - organ administracji publicznej, w formie postanowienia, odmawia wydania zaświadczenia żądanej treści. Organ odwoławczy podkreślił, iż zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej), bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Tryb zaświadczeniowy nie może służyć rozstrzyganiu o określonych prawach, czy obowiązkach osoby wnioskującej. Nie może rozstrzygać czegokolwiek. Natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawie zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 929/08). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 382/08 wyrażono pogląd, że wykładnia prawa nie może stanowić treści zaświadczenia. W niniejszej zaś sprawie wnioskodawca domagał się od wojskowego organu wskazania konkretnych przepisów prawa, dotyczących otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Sposób formułowania żądania o wydanie zaświadczenia spowodował, że Dyrektor WBE nie mógł uwzględnić wniosku o wydanie zaświadczenia. Również za właściwe należy uznać stwierdzenie organu I instancji, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu tego rodzaju zaświadczenia. Jeśli wnioskodawca twierdzi, że sposób wyliczenia wysokości jego świadczenia emerytalnego, w tym m.in. sposób waloryzowania jego emerytury od 1999 r., jest niezgodny z obowiązującymi przepisami to z pewnością tryb zaświadczeniowy nie jest trybem właściwym do dochodzenia roszczeń w tym zakresie. W takim przypadku wnioskodawca w ramach przysługujących uprawnień może poddać kontroli sądowej (przez właściwy sąd powszechny) decyzje wydawane przez wojskowy organ emerytalny. Postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2012 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez L. Z. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wymieniony wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej w ramach nadzoru służbowego do uchylenia i wycofania z obiegu prawnego decyzji administracyjnych waloryzacyjnych wydanych przez Dyrektora WBE [...] po 1 stycznia 1999 r., a także zobowiązanie Dyrektora WBE do wydania zaświadczenia zgodnego z wnioskiem z dnia 28 maja 2012 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zabiega o urzędowe stwierdzenie faktów lub stanu prawnego znanego tylko w WBE lub w MON. Podstawy prawne określające zakres działania Dyrektora WBE nie są dokumentami tajnymi i ukrywanie ich przed zainteresowanym i nieinformowanie na jakiej podstawie obliczano świadczenia emerytalne skarżącego jest bezpodstawne. Skarżący zwracał się do Ministra Obrony Narodowej i Dyrektora WBE nie o wykładnię prawa, ale o konkretne zapisy tego prawa. We wniosku o wydanie zaświadczenia skarżący nie wyraził swego stanowiska w sprawie zgodności lub niezgodności z przepisami wyliczenia świadczenia w tym sposobu waloryzacji. Zwracał się natomiast o podanie konkretnych obowiązujących przepisów i ich nie otrzymał. Zamiast konkretów ponownie informowano go, że wszystko jest zgodnie z przepisami. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz.1269) w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII kpa pt. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) k.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Choć brak jest w Dziale II Kodeksu wyraźnego przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., to stosując zasady wykładni systemowej należy przyjąć, że niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne k.p.a. (np. zasada prawdy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielenia informacji), przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63), przepisy dotyczące postanowień (art. 123 – 126) , przepisy dotyczące zażaleń ( art. 141 – 144). Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 tego artykułu organ administracji publicznej wydaje, na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie, zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie ma więc potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Informacje te mogą być wprawdzie - zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. - uzupełnione przez przeprowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia jednak pomocniczą tylko rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalonej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 k.p.a. Należy przy tym stwierdzić, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Trafne jest stwierdzenie, że "Zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285). Należy też podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06 (publ. w zbiorze Lex nr 214079), że "jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe". Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (tak wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64). Przenosząc powyższe ogólne uwagi na stan prawny rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż odmowa wydania żądanego zaświadczenia była zgodna z prawem. Żądanie skarżącego skierowane do Dyrektora WBE dotyczyło bowiem potwierdzenia w drodze zaświadczenia, na podstawie jakich przepisów prawa dokonano skarżącemu waloryzacji świadczenia emerytalnego z dniem 1 stycznia 1999 r. i wyjaśnienia, dlaczego właśnie te przepisy, a nie wskazane przez stronę, powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Wydanie żądanego zaświadczenia wymagałoby analizowania zmian w stanie prawnym dotyczącym waloryzacji emerytur wojskowych w 1999 r. i dokonywania ocen prawnych, co nie może stanowić przedmiotu postępowania o wydanie zaświadczenia (art. 1 pkt 4 k.p.a.), albowiem jest domeną postępowania, o którym mowa art. 1 pkt 1 k.p.a. Innymi słowy żądnie skarżącego w istocie dotyczy weryfikacji decyzji waloryzacyjnej pod względem jej zgodności z prawem. Zmierza do dokonania przez organ wykładni treści przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji o waloryzacji świadczenia emerytalnego. To z kolei jest niedopuszczalne w trybie art. 217-220 k.p.a. i stanowiłoby naruszenie tych przepisów. Odmowa wydania żądanego zaświadczenia jest więc w pełni zgodna z przepisem art. 219 k.p.a. Wobec powyższych okoliczności, po rozważeniu wszystkich zarzutów skarżącego, należało uznał, iż są one w całości bezzasadne. Sąd przyjął bowiem w całej rozciągłości, jako prawidłowe, ustalenia poczynione przez organy administracyjne, jak również podzielił argumentację Ministra Obrony Narodowej w tym zakresie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.