II SA/Wa 1614/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego oddala skargę Zarząd Dzielnicy [...] podjął uchwałę z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], mocą której rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu W. K. na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Wskazana uchwała została podjęta na podstawie § 6 ust.1 pkt 2, § 45 pkt. 5 i § 50 ust. 1 statutu Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy stanowiącego załącznik nr 7 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania Statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 8814), § 6 pkt 8 uchwały nr XLVl/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725), § 24 ust.1 oraz § 4 pkt 1 Uchwały nr LVI 11/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały organ nadmienił, że W. K. wystąpił z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych. Zdaniem organu zgodnie z § 4 pkt 1 uchwały nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej i w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego (pkt 2). Na podstawie zebranych dokumentów organ ustalił, iż W. K. od 1977 r. do 1982 r. posiadał zameldowanie na pobyt stały na terenie Dzielnicy [...]. W 2013 r. wnioskodawca zawarł z K. K., właścicielem (zmarłym [...] maja 2014 r.) umowę najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. na czas nieoznaczony. Aktualnie współwłaścicielami ww. lokalu są córki K. K. – A. K. oraz E. S. Wnioskodawca dostarczył do tutejszego Urzędu pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r. otrzymane od współwłaścicielek dotyczące rozwiązania umowy najmu lokalu zawartej w dniu [...] sierpnia 2013 r. i opuszczenia lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. w terminie do dnia [...] kwietnia 2018 r. Wskazane pismo nie zostało poświadczone przez notariusza za zgodność własnoręczności złożonych podpisów przez A. K. i E. S. Zainteresowany podał, że pod koniec kwietnia 2018 r. opuścił ww. lokal i zamieszkał w pomieszczeniu gospodarczym, którego właścicielem jest dla niego osoba obca w miejscowości G. nr [...], położonej między P. a P1, oddalonej ponad 80 km. od Warszawy. W. K. udokumentował, że w dniu [...] czerwca 2018 r. przeszedł w Klinice Kardiologii i Chorób Wewnętrznych w W. zabieg angioplastyki – poszerzenia żył. Podał, że ze względu na swój stan zdrowia nie mógł zamieszkiwać w dalekiej odległości od placówki medycznej, która zajmuje się jego chorobą. Powrócił zatem do swojego dotychczasowego miejsca zamieszkania, tj. lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Nadmienił, że nie przekazał dotychczas kluczy od ww. lokalu jego współwłaścicielkom. Organ ustalił, iż wnioskodawca posiada orzeczenie o niepełnosprawności lekarza orzecznika ZUS i jest całkowicie niezdolny do pracy do [...] września 2019 r. Nie posiada rodzeństwa, rodzice ww. nie żyją, z dorosłymi dziećmi nie ma kontaktu od wielu lat. Organ wskazał, iż pracownicy WZL przeprowadzili wizję w lokalu nr [...] przy ul. [...]. W jej wyniku stwierdzono, że wnioskodawca zamieszkuje w tym lokalu. Zainteresowany oświadczył, że zamieszkuje w lokalu bezumownie, wpłaca na konto współwłaścicielek określoną kwotę za użytkowany lokal. W dniach [...] września 2018 r. oraz [...] października 2018 r. członkowie Komisji Mieszkaniowej wraz z pracownikiem WZL próbowali w godzinach popołudniowych dokonać niezapowiedzianej wizji w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Wizyta dwukrotnie nie doszła do skutku, ponieważ lokal był zamknięty. Organ stwierdził, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. występuje przekroczenie kryterium metrażowego, wymaganego § 4 pkt 1 uchwały, bowiem na jedną osobę przypada 13,20 m2 powierzchni mieszkalnej. Podkreślono, że w przypadku W. K. nie ma uzasadnienia zastosowania § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały, ponieważ lokal mieszkalny, w którym zamieszkuje ww. posiada pełne wyposażenie sanitarno-techniczne i obecne warunki mieszkaniowe dostosowane są do potrzeb wnioskodawcy i stanu jego zdrowia. Z postępowania wyjaśniającego w sprawie wynika, że zainteresowany użytkuje lokal za opłatą wnoszoną na konto współwłaścicielek. Dotychczas nie został wniesiony do sądu pozew współwłaścicieli o opuszczenie i opróżnienie lokalu nr [...] przy ul. [...]. Zainteresowany od 2014 r. posiada klucze do ww. lokalu i może w nim zamieszkiwać za zgodą jego współwłaścicieli. Wniosek strony został w dniu [...] marca 2019 r. zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności. Skarżący zarzucił naruszenie: ‒ § 4 w powiązaniu z § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali, ‒ art. 32 w związku z art.75 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, że rozstrzygnięcie organu nie ma podstawy prawnej, bowiem nie posiada on tytułu prawnego do lokalu, w którym zamieszkuje. Obecne właścicielki lokalu mają co do mieszkania inne plany. Już dwukrotnie, w lutym 2017 r. i w kwietniu 2018 r. wzywały skarżącego do opuszczenia lokalu. Skarżący nie opuścił lokalu, ponieważ nie miał się dokąd wyprowadzić. W maju 2019 r. złożony został wniosek o eksmisję. Skarżący podkreślił, że obawia się, iż może stać się osobą bezdomną. Dochód, którym dysponuje, nie pozwala na wynajęcie innego lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Uchwała ta, określając tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu, reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków dotyczących zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania, winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. CBOSA), przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie osoby ubiegającej się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu. Ten etap, którego zakończeniem jest zawarcie umowy, ma już charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu ww. uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., wystąpiło w analizowanym przypadku. Przedmiotem zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] jest bowiem odmowa zakwalifikowania skarżącego do wynajęcia lokalu mieszkalnego oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Uchwała ta rozstrzyga więc kwestię możliwości udzielenia skarżącemu pomocy w zakresie zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali mieszkalnych znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała ta podlega zatem kognicji sądu administracyjnego. Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy, wskazać należy, że sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu (uchwały) oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm.), dalej: "u.s.g.", zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 u.s.g. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, należy w tym zakresie odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym względzie w piśmiennictwie i orzecznictwie. I tak, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny.", 2001, z. 1-2). Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się również takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i sygn. akt I OSK 997/12; publ. CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest natomiast konieczne wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, warunkującej stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, w rozumieniu art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1256 ze zm.). Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy, wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił § 4 pkt 1 uchwały nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Zgodnie z treścią § 4 pkt 1 ww. uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W myśl natomiast z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 maja 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.) przez osobę bezdomną rozumie się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydawania zaskarżonej uchwały skarżący nie był osobą bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, gdyż zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym przy ul. [...] w W. Podnoszona przez skarżącego kwestia braku posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż przepis art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społeczne wiążę bezdomność z niezamieszkiwaniem w lokalu mieszkalnym oraz z brakiem zameldowania na pobyt stały. Ocenie podlega zatem przesłanka zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a nie przesłanka posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 271/16, CBOSA). Problem posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego ma natomiast znaczenie w przypadku rozpatrywania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, jak wynika z przepisu § 12 przedmiotowej uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Skarżący ubiega się jednak o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. W świetle powyższego podzielić należy stanowisko organu, że na datę wydania zaskarżonej uchwały brak było podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego. Skarżący nie był bowiem osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ww. ustawy o pomocy społecznej, nie pozostawał również w trudnych warunkach mieszkaniowych, o których mowa w § 4 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., bowiem na jedną osobę w lokalu nr [...] przy ul. [...] przypadało 13,2 m2 powierzchni mieszkalnej. Podkreślić należy, że ww. uchwała odnosi pojęcie "trudne warunki mieszkaniowe" wyłącznie do wielkości powierzchni mieszkalnej na osobę zamieszkującą w lokalu, nie uwzględnia natomiast innych kryteriów, jak choćby istnienia odpowiedniej infrastruktury. Niemniej, jednak należy zauważyć, że lokal w którym zamieszkuje skarżący posiada pełne wyposażenie techniczno-sanitarne. Zaznaczyć również trzeba, iż z akt sprawy nie wynika, aby wobec skarżącego miało miejsce wyłączenie zastosowania § 4 pkt 1 ww. uchwały, z przyczyn wymienionych w § 5 ust. 2, obejmujących w szczególności przypadki określone w pkt 3. Przepis ten odnosi się bowiem do trudnej sytuacji zdrowotnej osoby zainteresowanej pozostającej w związku z jej warunkami mieszkalnymi. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Reasumując, stwierdzić należy, że w przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy brak było podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku. Skarżący nie spełnił bowiem przesłanek umożliwiających zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, o których mowa w § 4 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w § 22 ust. 2 oraz § 24 ust. 1 ww. uchwały. Końcowo podnieść należy, iż Sąd dostrzega trudną sytuację życiową skarżącego, jednakże najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta jest ściśle reglamentowany i ogranicza się wyłącznie do osób, które spełniają wymagane prawem przesłanki. Nie oznacza to jednak, że skarżący nie może ponownie ubiegać się o najem lokalu mieszkalnego lub socjalnego, zwłaszcza w sytuacji zmiany okoliczności faktycznych, które były przedmiotem oceny organu w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.