II SA/Wa 1627/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi małoletniego P. P. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego D. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym M. P. dla reprezentowanego przez D. P. małoletniego syna P.P., postanowił, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymać w mocy decyzję podjętą w dniu [...] marca 2015 r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 748) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: 1) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2) nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, 3) nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4) nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie do świadczenia w drodze wyjątku przez wnioskodawcę. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Muszą to być przeszkody przynajmniej w jakimś czasie nieusuwalne, eliminujące ubezpieczonego z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu. Podkreślenia wymaga, iż pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1923/09). Po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dziecka nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskująca nie wykazała bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczony nie miał wpływu. Jak wynika z akt sprawy na przestrzeni 38 lat życia ojca dziecka udokumentował okres składkowy wynoszący 11 lat i 11 miesięcy oraz 9 miesięcy i 21 dni okresów nieskładkowych. Natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem śmierci ojca dziecka zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym został udowodniony okres wynoszący jedynie 1 rok, 3 miesiące i 7 dni tych okresów. Dalej organ wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 815/07 i wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 378/08). Przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, jakkolwiek świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak staż ten nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia szczególnych warunków przewidzianych w tym przepisie. Z akt sprawy wynika, iż w okresach od [...].01.2006 r. do [...].08.2008 r. oraz od [...].06.2009 r. do [...].05.2014 r., tj. przez okres wynoszący ponad 7 lat zmarły ojciec dziecka nie wykonywał pracy podlegającej opłacaniu składek ma ubezpieczenie społeczne. W wyżej wymienionych okresach nie miał orzeczonej przez lekarza orzecznika ZUS całkowitej niezdolności do pracy. Orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie przedłożonej dokumentacji medycznej nie orzeczono wobec ww. jakiejkolwiek niezdolności do pracy przed datą zgonu. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Jak z powyższego wynika, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Ponadto zmarły ojciec dziecka prowadząc działalność gospodarczą od [...].02.2004 r. do [...].01.2006 r. w okresie od [...].03.2005 r. do [...].01.2006 r. nie odprowadzał z tego tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Tym samym należy stwierdzić, że ubezpieczony miał realną możliwość kształtowania przebiegu ubezpieczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych świadome prowadzenie działalności gospodarczej bez odprowadzania wymaganych składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność, w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej, która uniemożliwiałaby nabycie uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 444/01). W związku z powyższym, po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy, organ wskazał, że nie może uznać, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia przez ojca dziecka warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. Wprawdzie przedstawiona obecnie sytuacja materialna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Należy wskazać bowiem, że świadczenia na podstawie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie są świadczeniami socjalnymi, przyznawanymi jedynie według potrzeb, lecz są świadczeniami z ubezpieczeń społecznych, za czym przemawia sam fakt zamieszczenia powyższego przepisu właśnie we wspomnianej ustawie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.P. przedstawiciela ustawowego małoletniego P. P. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że ojciec dziecka był chory psychicznie oraz podkreśliła swoją trudną sytuację finansową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa inaczej nie stanowi, tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone, zwłaszcza w aspekcie przesłanki szczególnych okoliczności i braku niezbędnych środków utrzymania. Zaskarżona decyzja została podjęta bez wyjaśnienia okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie niniejszej konieczne jest poddanie stanu faktycznego sprawy ocenie pod kątem szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkody w wykonaniu zatrudnienia. Swoją decyzję organ oparł o ustalenie, że na 38 lat życia ojciec dziecka miał jedynie 12 lat, 9 miesięcy i 29 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w ostatnim 10 – leciu przed zgonem zamiast wymaganych 5 lat miał jedynie 1 rok, 3 miesiące i 7 dni tych okresów. Podkreślił ponadto przerwy w zatrudnieniu w latach 2006-2008 i 2009-2014, a także były okresy zatrudnienia bez opłacania składek. Natomiast organ w ogóle nie wziął pod uwagę, że zmarły ociec dziecka był osobą chorą psychicznie, w 2008 r. był z tego powodu hospitalizowany i leczony, w rezultacie choroba doprowadziła do samobójstwa. Oceniając czy w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, organ zupełnie pominął te okoliczności. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 14 ust. 4 cytowanej ustawy nadzór nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy sprawuje Prezes Zakładu. Zgodnie z ust. 5 nadzór, o którym mowa w ust. 4, obejmuje: 1) kontrolę prawidłowości i jednolitości stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie; 2) udzielanie lekarzom orzecznikom i komisjom lekarskim wytycznych w zakresie stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy; 3) prawo przekazania sprawy do rozpatrzenia przez komisję lekarską, jeżeli w wyniku kontroli, o której mowa w pkt 1, zostanie stwierdzony brak zgodności orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ze stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa o niezdolności do pracy. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ zupełnie pominął przysługujące mu uprawnienia nadzorcze, a w ocenie Sądu właśnie w niniejszej sprawie powinien z nich skorzystać, aby wyjaśnić jaki był stan zdrowia zmarłego i czy w związku z tym nie zachodziły szczególne okoliczności uniemożliwiające wypracowanie okresu wymaganego do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Wskazać należy, że bez wsparcia otoczenia osoba chora psychicznie raczej sama nie podejmuje leczenia, a bywa również, że mimo wsparcia jest niezwykle trudne, a szczególnie w środowisku małego miasta czy wiejskim. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien te kwestie wyjaśnić. Wskazać należy, iż jest notorium, że osoba chora psychicznie, jest osobą nieatrakcyjną na rynku pracy, a ponadto jest nieprawidłowo osadzona w otaczającej ją rzeczywistości. Skarżąca podała, że ojciec dziecka pracował w firmie [...] w [...] przez 4,5 roku, ale pracodawca nie zgłosił go do ubezpieczenia oraz u J.K. w [...], gdzie również właściciel nie opłacał składek. Organ nie wyjaśnił tych okoliczności, nie można wykluczyć, że stan zdrowia zmarłego był wykorzystywany przez pracodawców. Na stan rodziny wpłynęła również w sposób znaczący okoliczność, że ojciec dzieci popełnił samobójstwo, co negatywnie wpłynęło na ich psychikę. Już sam fakt całkowitego pominięcia powyższych okoliczności jest wystarczającą przesłanką do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Sąd podziela zarzut podniesiony w skardze, dotyczący niewyjaśnienia przez organ całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności nieprzeanalizowania stanu faktycznego. Zatem uzasadnienie decyzji nie spełnia nakazanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wymagań, powinno ono bowiem w sposób zindywidualizowany odnosić się do każdej z okoliczności podniesionych przez stronę. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.