II SA/Wa 1631/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi L.C. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "Prezes UODO", "organ") z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ze skargi L. V. (dalej: "skarżący") na przetwarzanie jego danych osobowych przez Pocztę Polską S.A. z siedzibą w W. (dalej: "P.", "Spółka"). Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] maja 2020 r. do UODO wpłynęła skarga L. V. dotycząca przetwarzania jego danych osobowych przez Pocztę Polską. Skarżący wskazał, że zwrócił się do Spółki z żądaniem usunięcia danych osobowych pozyskanych z bazy PESEL udostępnionej przez Ministerstwo Cyfryzacji w związku z przeprowadzeniem wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Spółka odmówiła jednak usunięcia jego danych osobowych. Skarżący wskazał, że: "zarówno pozyskanie danych osobowych, jak i ich dalsze przetwarzanie jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. W dniu 28 kwietnia 2020 r. nie istniały żadne przepisy włączające Pocztę Polską w proces organizacji wyborów. Dane osobowe zostały pozyskane z naruszeniem przepisów prawa z bazy PESEL udostępnionej nielegalnie przez Ministerstwo Cyfryzacji". W związku z powyższym skarżący zwrócił się do Prezesa UODO o nałożenie na Pocztę Polską obowiązku zaprzestania przetwarzania i usunięcia pozyskanych danych osobowych oraz nałożenia kary administracyjnej. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący podał, iż Poczta Polska poinformowała o usunięciu jego danych osobowych. Stwierdził, że w dalszym ciągu konieczne jest wyjaśnienie przez Prezesa UODO kwestii dotyczących: sposobu, w jaki Spółka te dane pozyskała, odmowy usunięcia danych w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. oraz ostatecznego usunięcia danych osobowych dopiero w drugiej połowie czerwca 2020r. W oparciu o skierowane do Prezesa UODO pismo Ministerstwa Cyfryzacji z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] organ ustalił, że dane z rejestru PESEL zostały przekazane Poczcie Polskiej w związku z realizacją działań w zakresie przeciwdziałania COVID-19 polegających na podjęciu i realizacji niezbędnych czynności zmierzających do przygotowania przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. w trybie korespondencyjnym, w związku z decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak:[...] . Powyższą decyzją, wydaną na podstawie art. 11 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), dalej: "ustawa COVID-19", Prezes Rady Ministrów polecił Poczcie Polskiej realizację działań w zakresie przeciwdziałania COVID-19, polegających na podjęciu i realizacji niezbędnych czynności zmierzających do przygotowania przeprowadzenia wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. w trybie korespondencyjnym, w szczególności poprzez przygotowanie struktury organizacyjnej, zapewnienie niezbędnej infrastruktury oraz pozyskanie koniecznych zasobów materialnych i kadrowych. Organ ustalił również, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...], z powołaniem na art. 99 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 695), dalej: "ustawa SARS", Poczta Polska wystąpiła do Ministerstwa Cyfryzacji o przekazanie w formie elektronicznej danych z rejestru PESEL w zakresie ostatniego adresu zameldowania na pobyt stały, adresu zameldowania na pobyt czasowy oraz daty upływu deklarowanego terminu pobytu, imienia, drugiego imienia, nazwiska i numeru PESEL. Spółka wskazała, iż dane otrzymane z bazy PESEL będą połączone z rejestrami wyborców z gmin i w przypadku braku wskazania przez gminy adresów, na które należy doręczyć pakiety wyborcze, Spółka będzie posiłkować się danymi z bazy PESEL. Poczta Polska oświadczyła ponadto, że ww. dane są potrzebne i zostaną wykorzystane wyłącznie w celu realizacji zadań związanych z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a po zrealizowaniu celu zostaną usunięte z systemu teleinformatycznego operatora. Organ wskazał również, że decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] Poczta Polska wpisana do rejestru przedsiębiorców pod numerem KRS [...], NIP: [...] oraz wpisana do rejestru operatorów pocztowych prowadzonego przez Prezesa UKE pod numerem [...], została wybrana jako operator wyznaczony do świadczenia usług powszechnych na lata 2016 - 2025. Uwzględniając powyższe organ, motywując powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] lipca 2020 r., powołał art. 99 ustawy SARS oraz art. 11 ust. 3 i ust. 4 ustawy COVID-19. Wskazał następnie, że zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U.UE.L.2016.119.1 i Dz.U.UE.L.2018.127.2), dalej: "RODO", przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem, gdy jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Stwierdził, że z art. 99 ustawy SARS wynika, iż operator pocztowy jest uprawniony do pozyskania od organu administracji publicznej danych osobowych wskazanych ww. przepisem prawa, jeżeli zachodzi jedna z dwóch niezależnych od siebie przesłanek, tj. jeżeli dane te są potrzebne do realizacji zadań związanych z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej bądź jeżeli dane te są potrzebne w celu wykonania innych obowiązków nałożonych przez organy administracji rządowej. Z uwagi na istniejące w obrocie prawnym, w czasie przekazywania danych osobowych z rejestru PESEL, rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2020 r. nakładające na Pocztę Polską obowiązek, o którym mowa w art. 99 ustawy SARS, dla realizacji którego potrzebne jest pozyskanie danych osobowych przez operatora pocztowego, organ uznał, że istniała podstawa prawna do udostępnienia tych danych operatorowi pocztowemu. Pozyskanie danych osobowych przez Spółkę miało zatem oparcie w ww. art. 6 ust. 1 lit. c) RODO w związku z art. 99 ustawy SARS. Dalej organ powołał art. 57 ust. 1 lit. a RODO oraz art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781), dalej: "u.o.d.o.", wskazując, że postępowanie prowadzone przez Prezesa UODO ma na celu ustalenie czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, a w razie stwierdzenia tego naruszenia, skorzystanie z uprawnień naprawczych, o których mowa w art. 58 ust. 2 RODO. Kwestionowane przez skarżącego udostępnienie jego danych osobowych przez Ministerstwo Cyfryzacji na rzecz Poczty Polskiej jest wynikiem wykonania przez ww. podmioty obowiązku jednoznacznie określonego w przepisach prawa. Tym samym, zdaniem organu, brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, co powoduje, iż wszczęcie postępowania, ukierunkowane na ewentualne skorzystanie przez niego z uprawnień naprawczych przewidzianych w art. 58 ust. 2 RODO, jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość złożonego wniosku wypełnia dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a., stanowiąc uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia i prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 28 lipca 2020 r. L. V. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie Prezesa UODO z dnia [...] lipca 2020 r. wnosząc o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że w skardze z dnia [...] maja 2020 r., wskazując na bezprawny charakter pozyskania danych osobowych przez Pocztę Polską, powołał opinię prawną z dnia [...] kwietnia 2020 r. sporządzoną przez dr T. Z. dla Fundacji [...]. W opinii tej wskazano m.in., że: 1) decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2020 r. "nie może stanowić podstawy dla realizacji zadań operatora wyznaczonego w trybie art. 99 ustawy z dnia [...] kwietnia 2020 r., gdyż została wydana przed dniem wejścia w życie tej ustawy", 2) w dniu wydania decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2020 r. Poczta Polska mogła realizować zadania związane z organizacją wyborów tylko i wyłącznie względem osób z niepełnosprawnościami zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego, 3) ustawa SARS zawiesiła w art. 102 pkt 4 realizację obowiązków operatora wyznaczonego, o których mowa powyżej, a tym samym zawiesiła wykonanie obowiązków wynikających z decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2020r., 4) w ustawodawstwie obowiązującym w dniu pozyskania przez Pocztę Polską danych osobowych Spółka ta "nie była uprawniona do zrealizowania jakichkolwiek zadań dotyczących organizacji wyborów prezydenckich" i do dnia wejścia w życie ustawy o wyborze Prezydenta RP nie miała "podstaw prawnych do zwracania się (...) z wnioskiem o przekazanie" danych wyborców w trybie art. 99 ustawy SARS. Zdaniem skarżącego, z ww. opinii prawnej wynika, że w dniu pozyskania przez Pocztę Polską danych z bazy PESEL nie istniała żadna podstawa prawna do włączenia Spółki w proces organizacji wyborów zaplanowanych na 10 maja 2020 r. - co więcej nie istniały w tym czasie żadne przepisy pozwalające na organizację wyborów w jakiejkolwiek formie. Co za tym idzie nie istniała podstawa prawna do pozyskania przez Spółkę danych osobowych wyborców czy to ze spisów wyborców, czy z bazy PESEL. Skarżący zaznaczył, że w zaskarżonym postanowieniu Prezes UODO w ogóle nie ustosunkował się do ww. opinii prawnej. Opinia ta kwestionuje w całości stanowisko organu, co czyni skargę uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że stanowisko zaprezentowane w ww. opinii prawnej jest chybione bowiem zakłada, iż w świetle art. 99 ustawy SARS dane osobowe mogą być przekazane wyłącznie dla realizacji zadań związanych z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, które nie zostały jeszcze w dacie przekazania danych uchwalone, stąd wskazany przepis nie może być podstawą do udostępnienia danych. Stanowisko to nie bierze pod uwagę w żadnym stopniu drugiej z przesłanek wymienionej w art. 99 ww. ustawy, przewidującej możliwość udostępnienia danych w sytuacji, gdy dane te są potrzebne w celu wykonania innych obowiązków nałożonych przez organy administracji rządowej. Tymczasem właśnie ta druga przesłanka stała się podstawą udostępnienia danych osobowych na rzecz Poczty Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca w art. 61a § 1 k.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi w szczególności gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw, brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12; z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14; publ. CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się przy tym, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2205/17; z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17; publ. j.w.). W doktrynie wskazuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) - Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212. Z powyższego wynika, że istnienie "przeszkody" uniemożliwiającej wszczęcie i prowadzenie postępowania musi być oczywiste, a więc takie, której ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ (por. np. wyrok WSA z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 45/19; publ. LEX nr 2676387). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest bowiem orzeczeniem formalnym, a nie merytorycznym (nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty), co prowadzi do wniosku, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 135/19; publ. CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący w skardze z dnia [...] maja 2020 r. argumentował, że brak było podstaw prawnych do pozyskania i przetwarzania przez Pocztę Polską jego danych osobowych z bazy PESEL. W związku z tym wnioskował do Prezesa UODO o nałożenie na Pocztę Polską obowiązku zaprzestania przetwarzania danych osobowych, usunięcia jego danych oraz nałożenie kary administracyjnej przewidzianej w art. 83 RODO. Z kolei w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący, powołując się na informację przekazaną przez Pocztę Polską o usunięciu jego danych osobowych, domagał się wyjaśnienia sposobu, w jaki Spółka dane te pozyskała, okoliczności, z powodu których uprzednio odmówiła usunięcia tych danych, a uczyniła to dopiero w drugiej połowie czerwca 2020 r. Organ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia włączył do akt sprawy materiał dowodowy w postaci decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak:[...], pisma Ministra Cyfryzacji z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] skierowanego do Prezesa UODO oraz pisma Poczty Polskiej z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] skierowanego do Ministerstwa Cyfryzacji. W zaskarżonym postanowieniu organ odniósł się do tych dokumentów, powołał przepisy ustawy COVID-19 oraz ustawy SARS, a w konsekwencji stwierdził, że przetwarzanie danych osobowych skarżącego miało oparcie w art. 6 ust. 1 lit. c RODO, co oznacza, że brak jest podstaw do zastosowania art. 58 ust. 2 RODO. Organ rozpoznał więc sprawę co do istoty i uznając żądanie strony de facto za bezzasadne (bowiem "istniała podstawa prawna do udostępnienia danych osobowych operatorowi pocztowemu") wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zatem organ dokonał merytorycznej oceny żądania skarżącego w formie rozstrzygnięcia procesowego. Potwierdzeniem "merytorycznego" a nie "formalnego" charakteru tego postanowienia jest zarówno przedstawiona w jego uzasadnieniu argumentacja, jak i treść skargi do Sądu, w której skarżący kwestionuje stanowisko organu co do meritum. Prezes UODO w istocie wszczął w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, zgromadził materiał dowodowy, poddał go analizie, a następnie zakończył postępowanie postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania z powodu niezasadności żądania stanowiącego przedmiot wniosku. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. i to naruszenie, zdaniem Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Końcowo Sąd zauważa, że bez wpływu na powyższą ocenę pozostają powołane przez organ orzeczenia sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2022/19 (publ. CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa UODO i umorzył postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 3 p.p.s.a., jednak uczynił to w następstwie dokonania oceny rozstrzygnięcia organu o charakterze merytorycznym. Natomiast w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1009/12 (publ. j.w.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienia organów obu instancji w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. stwierdzając, że w sprawie zachodziła przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne zostało zakończone przed datą złożenia wniosku o umorzenie tego postępowania. Jednocześnie Sąd podkreślił, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ rozpatrując ponownie sprawę uwzględni powyższą ocenę prawną, weźmie również pod uwagę treść art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 u.o.d.o., które to przepisy określają formę załatwienia sprawy administracyjnej. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.