II SA/Wa 1638/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej – Prezes ZUS), decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania J. G. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełni łącznie wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie. Między innymi są to szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Przez szczególne okoliczności należy rozumieć wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Niespełnienie przez J. G. powyższego warunku powoduje, że nie może on skutecznie domagać się renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy organ wskazał, iż J. G. stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku [...] lat, a na przestrzeni [...] lat życia udowodnił łącznie 16 lat, 1 miesięc i 18 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt II SA 249/01). Z przedłożonej dokumentacji wynika także, iż w 10-leciu przypadającym przed zgłoszeniem wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – wnioskodawca udowodnił 1 rok, 5 miesięcy i 17 dni tych okresów. Organ wyjaśnił, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 815/07 i wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt I OSK 378/08). Ponadto w okresach od [...] do [...] tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2012 r.), zainteresowany nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w wyżej wymienionych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podnoszona przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy, jak również długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego (por. wyrok WSA z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2345/04 i wyrok WSA z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 2073/09). Organ podkreślił, iż obecna niemożność podjęcia przez zainteresowanego zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, iż ww. decyzja jest dla niego krzywdząca, albowiem w wykazanych w niej przerwach w zatrudnieniu poszukiwał on pracy. Skarżący obecnie nie może podjąć pracy zarobkowej ze względu na stan zdrowia. Pozostaje bez środków do życia, nie opłaca czynszu oraz nie ma za co wykupić leków. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają ww. przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, do indywidualnej sytuacji, w której znalazł się skarżący. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, iż nie tylko orzeczenie lekarza orzecznika ZUS stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy, na potrzeby stosowania art. 83 powołanej ustawy, usprawiedliwia przerwy w zatrudnieniu ubezpieczonego. Przede wszystkim należy dostrzec, iż skarżący został poddany badaniom lekarskim w celu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy i daty jej powstania. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] marca 2012 r. stwierdził, iż J. G. jest całkowicie niezdolny do pracy i niezdolność ta istnieje od [...] stycznia 2006 r. Organ jednak nie ustalił stanu zdrowia skarżącego w okresie przypadającym przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy. Natomiast w aktach administracyjnych znajduje się pismo Dyrektora [...] z dnia [...] lutego 2012 r., potwierdzające hospitalizacje skarżącego od dnia [...] maja 1985 r. do dnia [...] sierpnia 1985 r. Trzymiesięczny pobyt w szpitalu specjalizującym się w chorobach [...] może wskazywać na powstanie schorzeń ograniczających zdolność skarżącego do wykonywania określonego rodzaju prac. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, iż w latach 1987–1988, 1990–1993, 1998–2000, 2000–2003 oraz 2004-2006 był zarejestrowany w Urzędzie Pracy w [...], często chorował, lecz nie brał zwolnień lekarskich, albowiem nie były mu one wówczas do niczego potrzebne. Analiza przebiegu zatrudnienia skarżącego dokonana przez Oddział ZUS w [...] wskazuje, iż skarżący często, jednakże w stosunkowo krótkich okresach, pozostawał w zatrudnieniu. Od 1993 r. odnotowywano okresy przebywania przez skarżącego na zasiłku chorobowym, także po zakończeniu zatrudnienia. Ostatni okres zatrudnienia i zasiłku chorobowego przypada w roku 2008 r., a więc w czasie, gdy jego stan zdrowia był przez lekarza orzecznika ZUS kwalifikowany jako wyłączający zatrudnienie. Ponadto nie bez znaczenia dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącego pozostaje fakt, iż zamieszkuje on w niewielkim mieście województwa [...], które po transformacji ustrojowej pozostaje stale w czołówce regionów dotkniętych największym bezrobociem strukturalnym w Polce. Powyższych okoliczności organ nie brał pod uwagę dokonując oceny spełnienia przesłanek z art. 83 ustawy emerytalno-rentowej. Arbitralnie natomiast przyjął, iż brak orzeczenia lekarza orzecznika ZUS stwierdzającego całkowitą niezdolność do pracy u wymiennego nie wskazuje, aby w okresie poprzedzającym całkowitą niezdolność do pracy, nie mógł on podjąć zatrudnienia. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu przed datą powstania u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy. Organ nie uwzględnił w swych rozważaniach wielu istotnych czynników mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie, nie ocenił zdolności skarżącego do podjęcia zatrudnienia w kontekście jego stanu zdrowia i możliwości rynku pracy w miejscu zamieszkania. Chodzi przy tym, mając na względzie liczne, choć krótkotrwałe okresy zatrudnienia skarżącego, o ustalenie, czy przerwy w zatrudnieniu nie wynikały z przeciwwskazań zdrowotnych i czy tych barier skarżący nie próbował z determinacją przełamywać. Istota sprawy polega na tym, aby dokonać oceny realnych, a nie tylko teoretycznych, możliwości pozyskania pracy zarobkowej przez skarżącego. Ma przy tym rację organ twierdząc, iż sama sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą nieatrakcyjną ze względu na wiek i mającą ponadto problemy zdrowotne – przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). Nie można wykluczyć, iż wystąpienie kliku czynników łącznie, tj. ograniczenia zdrowotne ubezpieczonego, średni wiek, wykształcenie kwalifikujące do pracy fizycznej, duże bezrobocie promujące zatrudnienie ludzi młodych, zdolnych do poniesienia wielu wyrzeczeń, brak zakładów pracy zatrudniających osoby nie w pełni sprawne, może pozostawić ubiegającego się o pracę w sytuacji, na którą nie ma on jakiegokolwiek wpływu. Dopiero wzięcie pod uwagę ww. aspektów sprawy pozwoliłoby Prezesowi ZUS uniknąć zarzutu wydania decyzji arbitralnej, a więc przekraczającej granice uznania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Zatem skargę należało uwzględnić i zaskarżoną decyzję uchylić. Organ będzie obowiązany ponownie rozpoznać wniosek odwoławczy skarżącego, uzupełnić materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na wyjaśnienie powyżej wskazanych wątpliwości i dopiero w całokształcie okoliczności sprawy rozstrzygnąć o zasadności wniosku strony. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.