II SA/Wa 1679/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] marca 2021 r. na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r., poz. 256 ze zm.), postanowienie nr [...], którym po rozpatrzeniu wniosku K. J. o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ nadmienił, że K. J. wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego – postanowienia MSWiA Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ podniósł, iż od decyzji/postanowienia wydanej w pierwszej instancji przez ministra, strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu, który wydał orzeczenie (art.127 § 3 k.p.a.) lub może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art.52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Korzystając z przysługującego uprawnienia, zainteresowany w dniu 3 września 2020 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. MSWiA podniósł, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści ww. przepisu wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej sprawie postępowanie już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (por. sygn. akt III SA/Kr 487/12, sygn. II OSK 2523/20). Zdaniem organu najistotniejszą kwestią, która zasługuje na uwagę i która stanowi podstawę prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest fakt, że zaistniały stan faktyczny był już przedmiotem postępowania zarówno przed organem I instancji, jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższego wynika, iż sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, również te nie podnoszone przez skarżącego w skardze, w celu zbadania w pełnym zakresie zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem. Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a., stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Ponadto, stosownie do treści przepisu art. 170 powołanej ustawy orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Organ nadmienił, iż zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09), żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu w świetle powyższej uchwały, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż oddalenie skargi na decyzję sprawia, że staje się ona prawomocna, co zamyka organom drogę w zakresie stwierdzania nieważności decyzji uznanej za niewadliwą (por. sygn. I SAB 63/92, sygn. USA/Kr 1244/06, sygn. I OSK 1156/11, sygn. akt II SA/Wa 2084/13). Także najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych (sygn. akt IV SA/Po 1176/17) stoi na stanowisku, że jeżeli decyzja lub postanowienie były już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd, to oddalenie skargi przez sąd administracyjny zamyka drogę administracyjną w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji. Próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd (wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Powyższe zdaniem organu oznacza, że powołując się na treść art. 61a k.p.a., na wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. Skarżący zażądał jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z ostrożności procesowej skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: - uchybienie zakresowi podmiotowemu i przedmiotowemu w sprawie, poprzez nieuzasadnione przyjęcie w niej podstawy wydania oświadczenia woli, w miejsce wymagalnego z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego aktu merytorycznego; - uchybienie zakresowi przedmiotowemu, poprzez przyjęcie innej, niż sprawa ze stosunku służbowego, wobec pouczenia o obowiązku wniesienia wpisu sądowego, gdzie z norm ustawy Kodeks postępowania administracyjnego strona skarżąca w każdej sprawie ze stosunku służbowego posiada ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych w całości, a sprawa o nieważność aktu jest bezspornie sprawą przedłużenia, Skarżący stwierdził, że stwierdzenie nieważności aktu – czynności organu administracji rządowej chroni przed naruszaniem zaufania obywateli do państwa, w sytuacji gdy treść przepisów i działanie w sprawie organu stanowi swoistą "pułapkę" zastawioną na stronę. Chroni też przed naruszaniem zasady równości stron wobec prawa. Zdaniem skarżącego takie wnioski wypływają z wyroku WSA w Olsztynie I SA/Ol 783/20, jak i wprost z mocy art. 32 ustawy zasadniczej. Skarżący stwierdził, że niezgodność z prawem ostatecznego aktu wydanego przez organ administracji nie może podlegać ochronie. Do takich sytuacji ustawodawca przewidział tryb stwierdzenia nieważności aktu organu z powodu rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego zupełnie inaczej wygląda praca sędziego sądu administracyjnego. Okoliczności sprawy nie mają i nie mogą mieć żadnego znaczenia. Sprawy muszą być obiektywne. Zaskarżone postanowienie naruszyło wprost art. 78 ustawy zasadniczej, poprzez nieuzasadnione prawem pozbawienie prawa do kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia. Z ww. normy ustawy zasadniczej wynika, iż ustawodawca w tej szczególnej ustawie porządku prawnego dla demokratycznego państwa praworządnego przyznał stronom prawo do uruchomienia procedury weryfikacji instancyjnego każdego rozstrzygnięcia. Wydanie postanowienia opartego na przepisie z art. 61a ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nastąpiło bez podstawy prawnej. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. oznacza, że nie ma możliwości w żaden sposób odnoszenia się do merytorycznych aspektów danej sprawy. Postępowanie wyjaśniające i zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. wzajemnie się bowiem wykluczają - albo nie ma podstaw do wszczęcia postępowania i wydawane jest takie postanowienie, albo sprawa może być merytorycznie badana. Nie można go też stosować, gdy konieczne jest postępowanie wyjaśniające. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 – dalej również jako: P.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako: k.p.a.), stosownie do treści którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wydania zaskarżenia, należy podzielić stanowisko Ministra co do tego, że jeżeli postanowienie było już przedmiotem kontroli sądowej, to oddalenie skargi przez sąd administracyjny zamyka drogę administracyjną w zakresie stwierdzenia jego nieważności. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem wyrokiem z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. II SA/Wa 1794/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Podkreślić trzeba, że wyrok oddalający skargę oznacza, że Sąd nie dopatrzył się żadnych podstaw do zakwestionowania zaskarżonego postanowienia (art. 135 P.p.s.a.). W okolicznościach badanej sprawy wyrok z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. II SA/Wa 1794/20 stał się prawomocny z dniem 9 marca 2021 r. i z uwagi na brak stosownego wniosku nie sporządzono od niego uzasadnienia. Jak wskazuje się jednak w judykaturze dla kwestii dopuszczalności badania w trybie art. 156 § 1 k.p.a., nieważności decyzji ocenianej już wcześniej przez Sąd, w odniesieniu do której zapadł wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, bez znaczenia pozostaje to czy wyrok został pisemnie uzasadniony (por. wyrok NSA z 30 października 2009 r., sygn. I OSK 87/09, orzeczenia.nsa.gov.pl) Stanowisko co do tego, że jeżeli decyzja lub postanowienie były już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd, to oddalenie przez sąd administracyjny zamyka drogę administracyjną w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji było już przedmiotem rozważań judykatury. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2016 r., sygn. II SA/Po 19/16 i uznając go za swój, wskazuje, że zgodnie z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Badając skargę zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzygał w granicach danej sprawy, nie był jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydając wyrok w sprawie II SA/Wa 1794/20 Sąd badał, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia pod kątem jego zgodności z prawem. Bez względu na sformułowane zarzuty skargi badał, czy istniały podstawy do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd winien zaskarżone postanowie uchylić w całości lub w części. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w przypadku zajścia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach winien był stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w przypadku zajścia przyczyn określonych w k.p.a. lub w innych przepisach winien stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Skoro wyrokiem z dnia 3 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji to oznacza to, że nie znalazł żadnych podstaw do jego uchylenia czy stwierdzenia nieważności, badając również to postanowienie pod kątem przesłanek nieważności z art. 156 k.p.a. Tym samym potwierdzono, że kontrolowane postanowienie było niewadliwe również pod kątem wad kwalifikowanych, objętych art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 i ust. 219 k.p.a. Treścią tego wyroku organ, skarżący i sąd są związani. Niedopuszczalne jest więc po wyroku oddalającym skargę ponowne badanie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 126 k.p.a.), pod kątem przesłanek nieważnościowych z art. 156 k.p.a. W takiej sytuacji organ winien, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stanowisko co do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia mających cechy prawomocności, tj. co do których sąd administracyjny oddalił skargę, jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie. Przy czym w judykaturze zauważa się, iż pogląd ten wyrażony był tak pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 ze zm.),ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1745/12, z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1856/11, a także wyroki z 30 kwietnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 137/86, opubl. ONSA 1986/1/ZP; 26 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1467/96; 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA2543/98; 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 815/01; 24 stycznia 2007 r., sygn. akt I FSK 1259/06; 25 października 2007 r., sygn. akt I FSK 1283/06. Judykatura powołuje się również na poglądy doktryny, wskazując, że taki sam pogląd prezentowany jest także m.in. w publikacji prof. T. Wosia, Prawomocność orzeczeń sądu administracyjnego, "Przegląd Prawa Publicznego" 2007, nr 5; w komentarzach do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dautera, B. Gruszczyńskiego, A. Kabata, M. Niezgódki-Medek, Zakamycze 2006; pod redakcją T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005; "Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego", B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000. Jednocześnie przyjmuje się, że próby stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia kontrolowanych już wcześniej przez sąd (wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji lub postanowienia z prawem) są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 517/00, LEX nr 51228, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 1894/03, LEX nr 164517). Powyższe oznacza, że prawidłowo w okolicznościach badanej sprawy postąpił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na treść art. 61a k.p.a. i odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, skargę należało oddalić. Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.