II SA/Wa 170/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 6a ust 2 pkt 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. K. utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. K. pełni służbę w Oddziałach Prewencji Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w B. Jak wynika z akt sprawy zainteresowany wraz z żoną i synem zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w B. Przedmiotowy lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 32,72 m2 i powierzchni mieszkalnej 20,152 policjant uzyskał na podstawie darowizny – akt notarialny Repertorium A nr [...] z [...] lipca 2010 r. W dacie jego otrzymania mieszkalnie było zgodne z przysługującymi wówczas stronie 2 normami zaludnienia. W maju 2012 r. policjant zawarł związek małżeński, w tym samym roku urodził mu się syn i tym samym zainteresowany uzyskał prawo do 3 norm zaludnienia. Organ zaznaczył, że Skarżący w latach 2012-2014 pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, natomiast oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] września 2014 r. policjant wystąpił o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia złożenia wniosku. [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] września 2014 r. odmówił przyznania K. K. przedmiotowego świadczenia, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie faktem posiadania przez stronę lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Od niniejszej decyzji zainteresowany złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który po przeanalizowaniu akt sprawy nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Organ wyjaśnił, że istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi interpretacja art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, który formułuje przesłanki przyznania funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazał, że świadczenie to stanowi jeden z elementów konstrukcji prawnej kształtujących uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy Policji. Z tego względu należy dokonać wykładni jego postanowień w kontekście całokształtu tych uregulowań. Przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji poświęcone zostały poszczególnym uprawnieniom mieszkaniowym funkcjonariuszy. Przede wszystkim art. 88 ust. 1 ustawy statuuje ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Może ono przybrać postać administracyjnego przydziału, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust. 1). Reguły te znalazły następnie rozwinięcie w aktach wykonawczych. Należy przy tym zauważyć, iż przesłanki uzyskania tych świadczeń (mających zawsze sens tylko w przypadku, gdy osoba uprawniona nie ma zaspokojonych swoich potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby) już z gruntu zostały określone niejednakowo. W szczególności postanowienia art. 88 ustawy o Policji, w związku z przepisami § 2 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), wprowadzają wymóg przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługujących mu norm zaludnienia. To samo należy odnieść również do świadczenia z tytułu pomocy finansowej, której wysokość (określona treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, opublikowanego na Dz. U. Nr 131, poz. 1468) jest zdeterminowana przysługującymi funkcjonariuszowi normami zaludnienia. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, którego wysokość, stosownie do postanowień § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) jest stałą dla określonych kategorii funkcjonariuszy (posiadających rodzinę lub nie). Z tego też względu świadczenie z tego tytułu należy traktować co do zasady jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie. Ponadto, istotny dla rozważenia konstrukcji prawnej tego świadczenia jest również fakt, iż o ile, co do zasady, otrzymanie lokalu mieszkalnego drogą decyzji administracyjnej oraz jego uzyskanie przy wsparciu pomocy finansowej, skutkuje utratą wszystkich wskazanych wyżej świadczeń wywodzących się lub związanych z prawem do lokalu, o tyle przyznanie równoważnika za brak, nie stanowi późniejszej przeszkody jego przydziału lub uzyskania pomocy finansowej (stosownie do postanowień art. 85 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie przydziela się mieszkania w razie skorzystania z pomocy finansowej, natomiast w myśl art. 94 ust. 1 ustawy, w związku z § 2 przywołanego już rozporządzenia MSWiA w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie przez policjantów lokalu mieszkalnego lub domu, osoba uprawniona może to świadczenie otrzymać jednorazowo, pod warunkiem, iż wcześniej nie otrzymała mieszkania drogą przydziału). Zdaniem organu w tej sytuacji stwierdzić należy, iż przepisy art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w pewien sposób odmiennie kształtują przesłanki przedmiotowego świadczenia, uzależniając je wyłącznie od posiadania lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby. Istotą normy art. 92 ust. 1 ustawy pragmatycznej jest to, aby z określonego w nim równoważnika korzystali jedynie ci policjanci, którzy w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego, ani też w takich miejscowościach lokalu mieszkalnego nie posiadają członkowie rodziny policjanta. Nie jest tu istotne czy dany lokal mieszkalny odpowiada normie co do jego powierzchni, do której odwołuje się art. 88 ustawy o Policji. Natomiast w art. 92 ust. 1 przez pojęcie posiadania lokalu mieszkalnego należy rozumieć zarówno każdą postać korzystania z lokalu w sensie faktycznym, jak i każdy tytuł prawny do posiadania tego lokalu. Zdaniem organu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie może stanowić świadczenia o charakterze rekompensacyjnym za uciążliwości związane z zamieszkiwaniem w lokalu o mniejszym niż przysługującym metrażu. W tym zakresie organ odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisu art. 92 w związku z art. 88 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty prawne i faktyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2014 r. narusza przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawowe znaczenie w zakresie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma unormowanie zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), który stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.) wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 omawianej ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-6. Powołane przepisy faktycznie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi tylko, gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające. Wykładnia językowa musi być więc uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Z tego względu przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 tej ustawy: "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 powołanej ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezsporne prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez wskazane świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny ma charakter zastępczy w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jestem prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego albo domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Tym samym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1320/10, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I 1638/09, z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 547/09, z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1123/08 – publikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż Skarżący wraz z rodziną zajmuje lokal mieszkalny, który nie został mu przydzielony z zasobu mieszkaniowego Policji (akt notarialny Repertorium A nr [...] z [...] lipca 2010 r. w aktach administracyjnych). Nie budzi również wątpliwości, że powierzchnia mieszkalna tego lokalu wynosząca 20,15 m2 nie spełnia norm zaludnienia przysługujących Skarżącemu i jego rodzinie, co wynika z treści § 2 pkt 1 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r., Nr 105, poz. 884 z późn. zm.). Z akt sprawy wynika, że rodzina Skarżącego liczy 3 osoby, zatem Skarżącemu przysługują 3 normy zaludnienia (po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny), co odpowiada powierzchni mieszkalnej od 21 do 30 m2. W takiej sytuacji w sprawie zakończonej decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada nr [...] doszło do naruszenia przepisu art. 92 ust. 1 i art. 88 ustawy o Policji oraz § 2 pkt 1 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Brak było bowiem podstaw do odmowy K. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy Skarżącemu nie przydzielono lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Policji, a posiadany przez niego lokal mieszkalny nie zapewnia przysługujących mu i członkom rodziny norm zaludnienia. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie do zastosowania przywołanych przepisów, dokonując ich wykładni w sposób przedstawiony powyżej. Sąd uznając, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzją jak i decyzję utrzymaną nią w mocy. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 tej ustawy.