II SA/Wa 1734/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Anna Mierzejewska, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku L. M. z dnia [...] grudnia 2012 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, że ze zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, iż na przestrzeni 57 lat życia skarżący posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 24 lata, 8 miesięcy i 5 dni oraz okres opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników wynoszący 1 rok, 8 miesięcy i 7 dni. Następnie Prezes ZUS zwrócił uwagę, że w 10-leciu przypadającym przed zgłoszeniem wniosku o świadczenie w drodze wyjątku zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – skarżący udowodnił tylko 3 lata, 4 miesiące i 9 dni tych okresów, a w latach 1974-1976, 1993-1995 oraz 2001-2007 skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Zestawiając powyższe okoliczności organ stwierdził, że w rozpoznanej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w ustalonych okresach przerw w ubezpieczeniu nie orzeczono wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że przepracował aż 26 lat i dotąd nie korzystał z pomocy Państwa, a niemożność wypracowania wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wynikała z sytuacji na rynku pracy i wykorzystywania tej sytuacji przez potencjalnych pracodawców ("praca na czarno"). W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze. zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. Analizując przebieg ubezpieczenia skarżącego, Prezes ZUS powtórzył wcześniejsze ustalenia co do udokumentowanego okresu składkowego i nieskładkowego na przestrzeni 57 lat życia. Organ uznał także, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym bowiem w okresach: od [...] lutego 1974 do [...] sierpnia 1976 r., od [...] czerwca 1993 r. do [...] sierpnia 1993 r. i od [...] sierpnia 2001 r. do [...] sierpnia 2007 r., nie była wobec skarżącego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Ponadto organ stwierdził, że okres opłacania przez skarżącego składek na ubezpieczenie społeczne rolników od [...] sierpnia 1993 r. do [...] kwietnia 1995 r. nie może zostać uwzględniony do stażu pracy, mającego wpływ na ustalenie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, z tego powodu, że wykracza poza oceniane 10-lecie przed zgłoszeniem wniosku o przyznanie świadczenia. Natomiast skarżący, jak wyjaśnił organ w końcowej części uzasadnienia decyzji, posiada orzeczoną (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2011 r.) całkowitą niezdolność do pracy od [...] października 2011 r. do [...] czerwca 2015 r., przy czym, zarówno wynikająca z tego orzeczenia niemożność podjęcia zatrudnienia, jak też podnoszone przez skarżącego trudne warunki materialne nie stanowią wystarczających podstaw do przyznania żądanego świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. M. powołał się na swoją trudną sytuację materialną. Powtórzył też twierdzenia zamieszczone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę, Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej ustawą emerytalną. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Dokonując wykładni powołanego przepisu, należy zatem - z jednej strony - zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "może", co wskazuje na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a - z drugiej strony - należy wziąć pod uwagę zamieszczone w nim pojęcie niedookreślone w postaci "szczególnych okoliczności", co z kolei nakłada na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Natomiast, wbrew dawniejszym poglądom doktryny, uznanie administracyjne nie jest wprowadzane w przypadku występowania w przepisie ogólnych stwierdzeń (pojęć niedookreślonych, klauzul generalnych), bo trzeba ich znaczenie ustalić w toku wykładni w odniesieniu do konkretnej indywidualnej sprawy (por. M. Mincer, "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 55 i nast., cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski, "KPA. Komentarz", 8. wyd. Warszawa 2006, str. 471). Oznacza to, że na gruncie omawianego przepisu mamy do czynienia, obok uznania administracyjnego, z pojęciem niedookreślonym. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z pojęciami niedookreślonymi wiąże się konieczność precyzyjnego ich wyjaśnienia, zaś sferę pojęć nieostrych należy odróżnić od sfery uznania administracyjnego. Zwrócić też trzeba uwagę na ugruntowany pogląd, iż użycie przez prawodawcę określeń prawnie niezdefiniowanych zobowiązuje organ sprawujący kontrolę legalności decyzji wydanych na podstawie przepisów zawierających takie określenia do rozważenia, czy dokonana przez organ administracji ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekracza granic swobody interpretacji tych określeń na tle konkretnego stanu faktycznego. Zaznaczyć należy także, że sądy administracyjne uprawnione są do kontroli decyzji administracyjnych i to również tych wydawanych na podstawie przepisów zawierających wyrażenia nieostre, przy czym sądy badają i oceniają, czy organ prawidłowo zinterpretował pojęcie nieostre na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, str. 383). Dlatego zawsze tam, gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie nieostre organ, stosując taki przepis, winien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy, organ obowiązku tego nie dopełnił, a interpretacji występującego w przepisie pojęcia nieostrego dokonał w sposób oczywiście sprzeczny z ustalonym stanem faktycznym. Oceniając w ten sposób działanie organu, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że szczególne okoliczności wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, Lex nr 516015). W niniejszej sprawie szczególne okoliczności, które wystąpiły po stronie skarżącego zostały przez organ pominięte. Co prawda z akt sprawy wynika, że skarżący w okresach wymienionych w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, chociaż nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Z drugiej strony z akt tych wynika też, że skarżący przez okres przeszło 24 lat podejmował zatrudnienie, a przerwy w zatrudnieniu były, na tle wypracowanych okresów składkowych i nieskładkowych, nieznaczne. Co więcej, skarżący podejmował starania o kontynuowanie pracy, czego dowodem jest m.in. praca w gospodarstwie rolnym. W ocenie Sądu, czas pracy w gospodarstwie rolnym organ winien wziąć pod uwagę przy ocenie stanu faktycznego sprawy. Wskazuje to bowiem na wolę skarżącego w utrzymaniu zatrudnienia i wypracowaniu okresów składkowych wymaganych do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Organ pominął także i tę okoliczność, że skarżący w okresie wskazanych 24 lat, 8 miesięcy i 4 dni podejmował zatrudnienia jako robotnik budowlany, a praca przez niego wykonywana miała charakter najczęściej pracy sezonowej (vide okresy składkowe rozpoczynające się w miesiącach wiosennych i kończące się w miesiącach jesiennych). Miało to również bezpośredni wpływ na powstanie przerw w ubezpieczeniu. Dodatkowo należy zauważyć, że skarżący podejmował zatrudnienie aż do czasu uzyskania orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, której powstanie ustalono na datę [...] października 2011 r. Z kolei ostatni okres zatrudnienia zamknął się w dacie [...] listopada 2011 r. To zatem choroba skarżącego uniemożliwiła mu kontynuowanie pracy w zawodzie robotnika budowlanego, a w konsekwencji i wypracowanie w ostatnim 10 – leciu wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych. Z tego też powodu należy stwierdzić, iż art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie można interpretować w ten sposób, że jedynie stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Nadto, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 307/08 (Lex nr 500959), dla oceny zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności, o jakich mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku. W tym zakresie organ, prowadząc postępowanie, nieprawidłowo ocenił okres poprzedzający moment wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia w drodze wyjątku, tzn. pominął nie tylko długi okres stażu ubezpieczeniowego skarżącego, ale również i rodzaj oraz charakter wykonywanej przez niego pracy, a także okoliczność, że niemożność wypracowania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego wywołała poważna choroba. W dalszej konsekwencji organ odstąpił od oceny tych okoliczności jako okoliczności szczególnych w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W myśl bowiem przepisu art. 124 ustawy emerytalnej, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., ma obowiązek zastosować ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku, a będąc związany tą oceną winien rozważyć, w granicach uznania administracyjnego, kwestię przyznania przedmiotowego świadczenia. Rozstrzygając natomiast sprawę w ramach uznania administracyjnego, organ będzie ograniczony zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) i będzie w tym zakresie zobowiązany wyważyć te dwa interesy, przy czym jeżeli interes społeczny nie będzie stał temu na przeszkodzie i będzie leżało to w możliwości organu administracji będzie miał obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt V SA 2036/01, LEX 82004; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2001 r., sygn. akt V SA 3718/00, ONSA 2002/3/124; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2880/99, LEX 79239 oraz wydany w sprawie renty specjalnej wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, LEX 320931). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszyły zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy.