II SA/Wa 1755/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Sędzia WSA – Adam Lipiński (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącego S. P. kwotę 567 (słownie: pięćset sześćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w [...], po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r.), nie wyraziła zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym Rady Miejskiej w [...] – C. P. Do uchwały zostało dołączone pismo Przewodniczącego Komisji Prawa, Administracji i Bezpieczeństwa Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazujące, iż Komisja wysłuchała wyjaśnień radnego – C. P., z których wynika, iż rozwiązanie stosunku pracy jest związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego tj. utrudnianie udziału w posiedzeniach merytorycznych Komisji Rady Miejskiej w [...], w szczególności kontrolach prowadzonych przez Komisją Rewizyjną. Uchwała wpłynęła do Starostwa [...] w dniu 30 kwietnia 2013 r. i wezwaniem z dnia 4 czerwca 2013 r. Starosta [...], stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uzupełnienie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] przez sporządzenie jej uzasadnienia. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę z dnia [...] czerwca 2013 r., w której odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania. Uchwałę te doręczono Staroście w dniu 8 lipca 2013 r. Starosta [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., żądając stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona uchwała była poprzedzona uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. (o tej samej treści). W dniu [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność tej uchwały, z uwagi na brak uzasadnienia. W ocenie skarżącego, uzasadnienia takiego nie zawiera także zaskarżona uchwała. W szczególności Starosta [...] podniósł, iż pismo Przewodniczącego Komisji z dnia [...] kwietnia 2013 r. jest odrębnym pismem wobec zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] i nie sposób traktować go jak uzasadnienia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] w rozumieniu przepisów prawa. Argumentował, iż uzasadnienie uchwały jako jej obligatoryjny elementem i powinno wskazywać na motywy, jakimi kierowała się Rada Miejska podejmując uchwałę. Nadto, gdyby nawet przyznać, iż pismo Przewodniczącego Komisji Prawa, Administracji i Bezpieczeństwa Rady Miejskiej w [...] stanowi uzasadnienie do ww. uchwały Rady Miejskiej w [...], to podnieść należy, że ww. Komisja nie ustaliła należycie okoliczności w sprawie. Komisja oparła się jedynie na wyjaśnieniach radnego C. P., niepotwierdzonych żadnymi innymi dowodami i bez podjęcia próby wskazania jakichkolwiek innych motywów swojej decyzji. Brak uzasadnienia podjętej decyzji w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy z radnym C. P. uniemożliwia poznanie motywów, którymi kierowała się Rada Miejska w [...], wydając przedmiotową uchwałę. Tymczasem C. P. nigdy nie zgłaszał Staroście [...] konieczności udziału w pracach Rady, które kolidowałyby z pracą wykonywaną w Starostwie Powiatowym w [...] oraz nigdy nie zwracał się z prośbą o zwolnienie z części dnia pracy w związku z wykonywaną funkcją radnego. Radny C. P. w razie konieczności wyjścia z pracy, w trakcie godzin jej trwania, zgłaszał taką potrzebę bezpośrednim przełożonym, którzy każdorazowo wyrażali na nie zgodę. Świadczy to o nieprawdziwości oświadczenia C. P.. Starosta [...], na potwierdzenie zasadności skargi, wskazał na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie uzasadnienia uchwały jako jej obligatoryjnej części. Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że uchwała Rady, odmawiająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, podjęta została po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Komisję Prawa, Administracji i Bezpieczeństwa w dniu [...] kwietnia 2013 r. Komisja obradowała przed podjęciem pierwszej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2013 r., zapoznając się z pismem Starosty z dnia [...] lutego 2013 r. oraz wysłuchała radnych: C. P., A. W. i S. F. Powyższe wynika z wyciągu z protokołu nr [...] z posiedzenia Komisji Prawa, Administracji i Bezpieczeństwa w dniu [...] kwietnia 2013 r. Komisja uznała, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest związane z wykonywaniem mandatu radnego. Swoją pisemną opinię przekazała Radzie Miejskiej i w konsekwencji Rada nie dała wiary argumentom i zapewnieniom Starosty [...], co do przyczyn rozwiązania stosunku pracy, zawartych w jego piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. Pismo Starosty z dnia [...] lutego 2013 r. oraz opinia Komisji były podstawą podjęcia przez Radę Miejską zarówno zaskarżonej uchwały, jak również uchwały z dnia [...] lutego 2013 r., co do której rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność, z uwagi na brak uzasadnienia uchwały. Natomiast, odnosząc się do księgi wyjść, która dołączona została do pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. jako dowód na wyjścia radnego, to należy stwierdzić, że wskazuje ona wyraźnie tylko raz, że w dniu [...] października 2012 r. radny wyszedł w celu uczestnictwa w Komisji Rady. Część wpisów dotyczy wyjść do U.M. (czytaj Urząd Miejski), co nie jest równoznaczne z udziałem w pracach Rady Miejskiej. Z informacji radnych, które znalazły odzwierciedlenie w protokole Komisji Prawa, Administracji i Bezpieczeństwa, a które funkcjonują także w przestrzeni publicznej wynika, że radny miał kłopoty z wyjściem z pracy w celu przeprowadzenia kontroli w ramach pracy Komisji Rewizyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia żadnej wątpliwości, że nadrzędnym celem art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Ochrona ta nie ogranicza się do bezwzględnego zakazu wyrażania zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi w wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika. Ochrona rozciąga się również na wszystkie inne wnioski pracodawców o wyrażenie przez Radę Gminy zgody na zwolnienie pracownika. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem (art. 25 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w ocenie, czy uzasadnione jest uwzględnienie wniosku pracodawcy. Jeżeli przesłanką żądania pracodawcy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, rada gminy bada poszanowanie standardów i kryteriów, ogólnie obowiązujących w prawie pracy (por. Stefan Płażek (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. Pawła Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 312). Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy, z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Uchwała odmowna powinna być należycie uzasadniona i nie może ograniczyć się do samej tylko konkluzji o odmowie wyrażenia zgody. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, powinna zawierać uzasadnienie. Zatem uzasadnienie uchwały stanowi jej integralną część. Treść tego uzasadnienia stanowi wyjaśnienie przyczyn podjęcia uchwały o określonej treści. Treści uzasadnienia uchwały nie można w żaden sposób domniemywać z innych dokumentów, musi ona wynikać wprost z uzasadnienia. Przy czym, w zależności od ustalonej w uchwale okoliczności (zdarzenia związane z wykonywaniem pracy radnego, jako przyczyna rozwiązana stosunku pracy) inny będzie zakres argumentacji, co do tzw. "uznaniowości", na co zwrócono uwagę wyżej, omawiając kryteria wskazane w art. 25 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe ustalenia są trwale ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., II OSK 788/13; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r. , II OSK 336/12; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 870/12; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08; wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., II OSK 952/08; wyrok NSA z dnia 9 maja 2006 r., II OSK 194/06; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05; wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r. SA/Lu 663/90). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można, jak to argumentuje Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę, uznać, iż w niniejszej sprawie, w uwagi na zagadnienie określone w art. 25 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżona uchwała nie wymaga formalnego jej uzasadnienia, albowiem jej zasadność wynika wprost z pisma Przewodniczącego Komisji Prawa, Administracji i Bezpieczeństwa z dnia [...] kwietnia 2013 r., i treści wyciągów z protokołu posiedzenia tej Komisji. Argumentacja powyższa jest błędna. Uzasadnienie danego aktu musi pochodzić wprost od organu wydającego ten akt. Polskie prawo nie zna instytucji zastępczego uzasadnienie. Uzasadnienia uchwały nie można zastąpić poprzez inne dokumenty wystawione przez inne podmioty, czy uzasadnienie pisma procesowego – tu odpowiedzi na skargę, wyjaśniającego motywy podjęcia zaskarżonej uchwały. Dany akt albo zawiera uzasadnienie, albo jest go pozbawiony. Uzasadnienie może być sporządzone łącznie z danym aktem, albo w terminie późniejszym. Nadto, na co wyraźnie wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, uchwała odmowna powinna być należycie uzasadniona i nie może ograniczyć się do samej tylko konkluzji o odmowie wyrażenia zgody. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Dlatego zaskarżona uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powinna zawierać uzasadnienie. Powyższy brak musiał skutkować uwzględnieniem skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł, jak w sentencji wyroku.