II OSK 336/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1332/11 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "D." w N. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miejskiej w N. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej "D." w N. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1332/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa "D." w N. zwróciła się do Rady Miejskiej w N. o wyrażenie zgodny na rozwiązanie umowy o pracę z M.Z.- radną Gminy Miejskiej w N. W uzasadnieniu podano, że Rada Nadzorcza Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej dokonała zmiany struktury organizacyjnej. W wyniku tych zmian zlikwidowano 5 stanowisk pracy, w tym 3 stanowiska kierownicze, m.in. stanowisko M. Z. W dniu [...] października 2008 r. Spółdzielnia wypowiedziała M. Z. warunki umowy o pracę, proponując po upływie okresu wypowiedzenia stanowisko Inspektora w Dziale Inwestycji i Remontów z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia za pracę. M. Z. nie przyjęła zaproponowanych warunków pracy i odwołała się do sądu. Wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Północ VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt VIP 823/08, utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego Warszawa – Praga w Warszawie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt VII Pa 54/10, M. Z. została przywrócona do pracy na stanowisko Kierownika Działu Administracji Osiedla [...], które jednak nie istnieje od dnia 1 stycznia 2009 r. Dlatego Zarząd Spółdzielni powierzył M. Z., w trybie art. 42 § 4 K.p., inną pracę niż określona w umowie o pracę, na okres do dnia 30 marca 2010 r. Przywrócenie do pracy M. Z. przez Sąd nastąpiło również z tego powodu, że brak było zgody Rady Miejskiej na wypowiedzenie radnej umowy o pracę. Po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni, Rada Miejska w N., uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., nie wyraziła zgody na wypowiedzenie radnej M. Z. umowy o pracę. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozwiązanie stosunku pracy z radnym z każdej przyczyny wymaga zgody rady gminy. Pracodawca zatrudniający radnego winien zatem, przed rozwiązaniem z nim stosunku pracy, uzyskać na to zgodę rady, której jest on członkiem. Wskazanego przepisu nie można interpretować w taki sposób, że rada musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego, bo art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określa bezwzględną ochronę radnego w razie zamiaru rozwiązania z nim stosunku pracy. Pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa "D." w N. wezwała Radę Miejską w N. do usunięcia naruszenia prawa poprzez: - wskazanie motywów, jakimi kierowała się Rada Miejska przy odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną, - ustalenie obiektywnego, rzetelnego i merytorycznego stanu faktycznego w związku z zarzutami podniesionymi przez pracodawcę oraz naruszenia przez Radę Miejską zasad porządku prawnego. Wskazano, że brak uzasadnienia uchwały sprawia, iż niemożliwe jest nie tylko poznanie motywów, którymi kierowała się Rada Miejska przy odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną, ale również podjęcie z tymi motywami jakiejkolwiek polemiki. Rada Miejska w N. uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), odmówiła uwzględnienia wezwania Zarządu Spółdzielni do usunięcia naruszenia interesu prawnego w związku z podjętą w dniu [...] marca 2011 r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie umowy o pracę radnej. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała, iż przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie, nie zobowiązuje on również rady do uzasadnienia swojego stanowiska. Nie ogranicza on prawa rady do sprzeciwu wobec zamierzenia pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym tylko do sytuacji, gdy powodem tego zamierzenia są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego, lecz jedynie zobowiązuje radę do odmowy wyrażenia zgody w takim przypadku, wszystkie pozostałe sytuacje pozostawiając jej swobodnej decyzji. Rada Miejska podniosła, że radni przed zajęciem stanowiska doskonale znali stan faktyczny przedmiotowej sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa "D." w N. podniosła zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Podała, iż uchwała nie zawiera uzasadnienia, co powoduje nieważność podjęcia polemiki z tymi motywami. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. wniosła o jej oddalenie. W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z wykonywaniem mandatu, radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Nadrzędnym celem powołanego przepisu jest ochrona stosunku pracy radnego, poprzez uzależnienie możliwości jego rozwiązania przez pracodawcę od wyrażenia zgody przez radę gminy, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w ocenie, czy uzasadnione jest uwzględnienie wniosku pracodawcy. Jeżeli przesłanką żądania pracodawcy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, rada gminy bada poszanowanie standardów i kryteriów, ogólnie obowiązujących w prawie pracy. Sąd zwrócił uwagę, że wadliwa jest uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. W przedmiotowej sprawie wyrażenie zgody na rozwiązanie z radną stosunku pracy jest pozostawione uznaniu rady gminy, bowiem nie dotyczy zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radną mandatu. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, rada gminy winna dokładnie i wszechstronnie wyjaśnić i ocenić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a następnie podjąć stosowną uchwałę, należycie ją uzasadniając. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do organów państwa, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, jej odmowy, o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powinna zawierać uzasadnienie, z którego wynikałoby, czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, czy zostały należycie rozważone wszystkie okoliczności sprawy, a przesłanki przedstawione przez pracodawcę w złożonym wniosku były brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały. Ustalenia te muszą wynikać z uzasadnienia uchwały, bowiem dopiero wówczas Sąd może zbadać merytoryczną zasadność podjętej uchwały. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miejska w N., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że nawet odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie, z przyczyn niezwiązanych z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, jest prawnie ograniczona i wymaga pełnego uzasadnienia, z którego wynikałoby, czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą odmawiającą udzielenia zgody. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że ustawodawca nie nałożył w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym na radę obowiązku uzasadnienia swojego stanowiska o odmowie wyrażenia zgody, pozwalając jej na swobodną ocenę przyczyn decyzji pracodawcy, które nie są związane z wykonywaniem mandatu radnego. Nie sposób więc zgodzić się z tezą Sądu pierwszej instancji, że nawet w takim przypadku odmowa powinna zawierać uzasadnienie, z którego wynikałoby, czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, a motywy na jakich podjęto uchwałę powinny wynikać z treści tegoż uzasadnienia do uchwały, bowiem dopiero wówczas sąd może zbadać merytoryczną zasadność przyjętej uchwały. Przy przyjęciu tego poglądu rada gminy zmuszona by była do określenia ad hoc kryteriów i warunków wyrażania zgody lub jej odmowy, w sytuacji kiedy ustawodawca w żaden sposób ich nie określił, co stworzyłoby nieograniczoną prawnie płaszczyznę dowolnej ich oceny przez organa nadzoru i sądy administracyjne, a przy tym do prowadzenia też nieograniczonej prawnie polemiki przez pracodawcę z radą. W zakresie braku ustawowych warunków i kryteriów, Sąd pierwszej instancji w sposób hasłowy ogranicza się do stwierdzenia, iż odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Za nieupoważnioną w ocenie strony skarżącej należy uznać interpretację rozszerzającą przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, prowadzącą do dopisywania kryteriów i warunków których ustawodawca nie przewidział. Nadrzędnym celem tego przepisu jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Gdyby jednak ustawodawca chciał narzucić radzie gminy dodatkowe ograniczenia, to wyraźnie zaznaczyłby to w treści ustawy. Skoro jednak takiego ograniczenia nie ma, to nie można go domniemywać, gdyż swoboda rady w odmawianiu zgody, jest korzystna dla radnego, a domniemanie ograniczeń byłoby domniemaniem mniejszej ochrony radnego. Takie wnioskowanie jest sprzeczne z zasadami interpretacji prawa publicznego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowo Lokatorsko-Własnościowej "D." w N. wniosła o jej oddalanie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestnik postępowania w pełni podzielił rozstrzygnięcie i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej interpretacji przepisu art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej "ustawa o samorządzie gminnym". Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w piśmiennictwie, dotyczącym analogicznej regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dominuje wykładnia, zgodnie z którą zgoda albo odmowa zgody rady gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna być udzielona w drodze uchwały, przy czym wskazuje się dodatkowo na potrzebę uzasadnienia takiej uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 307-310 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że uchwała podjęta w trybie art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, mocą której organ odmawia wyrażenia zgody na zamianę stosunku pracy z radnym, winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Na obowiązek ten, wyprowadzany z wykładni systemowej i celowościowej, wskazuje się konsekwentnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, Wokanda 2006, Nr 11, s. 37). Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1747/08, Wspólnota 2009, Nr 13, s. 45). Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody. Twierdzenie, że rada gminy jest zwolniona z obowiązku wskazania motywów uchwały, jeżeli nie wyraża zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, byłoby ponadto niezgodne z zasadą praworządności. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym co do zasady nie określa żadnych warunków ani kryteriów jakimi miałaby się kierować rada przy podejmowaniu decyzji o odmowie wyrażenia zgody (wyrażeniu zgody) na rozwiązanie (zmianę) stosunku pracy radnego. Wyjątkową sytuację określa zdanie 2 art. 25 ust. 2 regulujące przypadek, kiedy rada gminy nie może wyrazić zgody na rozwiązanie (zmianę) stosunku pracy z radnym. Dzieje się tak wówczas, gdy podstawą rozwiązania (zmiany) stosunku pracy radnego są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Takie uregulowanie oznacza, że co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem tej jednej sytuacji – gdy podstawą jego rozwiązania będzie zdarzenie (zdarzenia) związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Teza ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie ani w doktrynie (por. wyrok SN z dnia 17 września 2007 r., sygn. akt III PK 36/07, LEX nr 375679; A. Jochymczyk, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2010, s. 469). Przepisu art. 25 ust. 2 nie można zatem interpretować w taki sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na mocy powołanego przepisu zostało bowiem przyznane radzie gminy (poza wspominanym wyjątkiem przewidzianym w zd. 2) dyskrecjonalne prawo odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie (zmianę) stosunku pracy z radnym. W orzecznictwie wskazuje się jednocześnie, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 510/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Rada gminy ograniczyła się bowiem tylko do stwierdzenia, że przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie można interpretować w ten sposób, że rada musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego, bo art. 25 ust. 2 ustawy określa bezwzględną ochronę radnego w razie zamiaru rozwiązania z nim stosunku pracy. Rada gminy nie ma oczywiście obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji także podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Treść uzasadnienia, stanowiącego element uchwały, powinno stanowić w przeważającej mierze potwierdzenie argumentów przytaczanych na sesji Rady Miasta w N. w dniu [...] marca 2011 r., kiedy sprawa była rozpatrywana. Niewątpliwie takie uzasadnienie w sposób czytelny i jednoznaczny ujawni zarówno wolę, jak i motywy, którymi kierowała się Rada. Spełni zatem wymogi formalne jakie nakłada norma art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi naruszenie prawa podjęcie uchwały o odmowie wyrażenia zgody w przypadkach, które nie są do pogodzenia z wartościami wypływającymi z Konstytucji RP, która nakłada na funkcjonariuszy publicznych obowiązek rzetelności, nienagannej postawy w życiu osobistym i zawodowym. Granice odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie muszą być wyznaczone ochroną tych wartości. Motywy dla jakich podjęto uchwałę udzielającą bądź odmawiającą wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę oddalił. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 P.p.s.a.