II SA/Wa 1757/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi E. G. i G. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lokalu mieszkalnego stwierdza, że § 1 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa w części dotyczącej E. G. i G. G. II SA/Wa 1757/14 UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] grudnia 2013 r. E. i G. małżonkowie G. (dalej jako skarżący) wystąpili o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony po upływie okresu najmu lokalu socjalnego. Powyższy wniosek [...] maja 2014 r. został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową. Uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...] w § 1 odmówił zakwalifikowania wniosku o najem lokalu złożonego przez skarżących. W uzasadnieniu podjętej uchwały podano, że ze skarżącą [...] lutego 2013 r. została zawarta umowa najmu lokalu socjalnego położonego w W. przy ul. M., która wygasła [...] stycznia 2014 r. Wskazano również, że G.G. jest współwłaścicielem w 1/3 domu zlokalizowanego w L., składającego się z 2 pokoi, kuchni, małej jadalni, łazienki, przedpokoju i kotłowni o łącznej powierzchni 100 m2, w którym mieszkają ojciec skarżącego z konkubiną. Wartość domu określono na około 285 tys. zł, a udział skarżącego wyliczono na kwotę ok. 95 tys. zł. Odwołując się do treści § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Maz., Nr 132, poz. 3937 ze zm.), organ wywiódł, iż z analizy dokumentów wynika, iż skarżący jest współwłaścicielem domu w L., w którym może zabezpieczyć potrzeby mieszkaniowe swoje i swojej rodziny we własnym zakresie. Okoliczność ta przesądziła o braku możliwości zakwalifikowania wniosku skarżących do realizacji. O treści uchwały skarżący zostali poinformowani pismem z [...] lipca 2014 r. podpisanym przez Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla dzielnicy [...], które to pismo potraktowali jako decyzję i wnioskiem z [...] lipca 2014 r. wystąpili o stwierdzenie jej nieważności. Pouczeni o trybie zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego skarżący [...] lipca 2014 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, iż nie mają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, gdyż nie stać ich na wynajęcie mieszkania w W.. Podkreślili, że ich centrum życiowe zlokalizowane jest w W., gdzie skarżąca ma stałą pracę, oraz, że napięte stosunki z teściem uniemożliwiają wspólne zamieszkanie. Uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...] odmówił uwzględnienia wezwania, uznając, iż przedmiotowa uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca pismo informujące o podjętej uchwale otrzymała 25 sierpnia 2014 r. W skardze na uchwałę nr [...] z [...] czerwca 2014 r. skarżący przedstawili przebieg dotychczasowego postępowania, akcentując w dalszej kolejności, iż ich życie tak rodzinne jak i zawodowe związane jest z W.. Podkreślili że mieszkając w L. i pracując w W. nie mieliby możliwości zapewnić opieki nad synem, a także, iż koszty dojazdu do pracy przekraczałyby ich możliwości finansowe. Skarżący ponownie podnieśli, że relacje z ojcem skarżącego są bardzo złe, co uniemożliwia wspólne z nim zamieszkanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013, poz. 594; dalej "usg") zobowiązuje Sąd do badania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia, tj. czy został zachowany termin do wniesienia skargi, czy zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jaki jest charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia. Dopiero gdy wymogi te zostały spełnione, sąd administracyjny przystępuje do badania legitymacji skarżącego uprawniającej do wystąpienia ze skargą, a w razie stwierdzenia, że legitymację taką posiada, dokonuje merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, czyli badania jego zgodności z prawem. Zgodnie z art. 101 ust. 1 usg warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie do organu, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie, wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że wniesienie skargi sądowoadministracyjnej musi być poprzedzone skierowaniem do organu samorządowego wezwania o wyeliminowanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publik. ONSA i WSA z 2007 r., Nr 3, poz.60) stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 ppsa ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 usg. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 ppsa skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przy czym nie można uznać skargi jako wniesionej przedwcześnie w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wkrótce potem wniósł skargę. W okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy zwrócić również należy uwagę, iż stosownie do art. 52 § 1 i 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności , o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). Natomiast w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania (§4). Z powyższego wynika, że wskazany w art. 52 § 3 ppsa 14-dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma zastosowanie tylko do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz do pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa). Takiego charakteru nie ma jednak uchwała Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z [...] czerwca 2014 r. odmawiająca zakwalifikowania wniosku skarżących o najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy. Jest ona bowiem innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa i podlega kontroli sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, publ.; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów wskazanych w art. 52 § 3 pkt 4 i 4a ppsa – to na mocy wyłączenia z art. 52 § 4 ppsa – termin, o którym mowa w art. 52 § 3 ppsa nie ma w sprawie niniejszej zastosowania. Skarżący spełnili opisane wyżej wymogi formalne, wzywając pismem z [...] lipca 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. Zarządu Dzielnicy [...] nie zostało uwzględnione. O treści uchwały skarżący zostali powiadomieni 25 sierpnia 2014 r. Skarga na uchwałę z [...] czerwca 2014 r. wpłynęła do Urzędu Dzielnicy [...] 1 września 2014 r., co oznacza, że termin do wniesienia skargi został zachowany. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 poz. 150) nie wskazuje formy prawnej działania organu w sprawie zakwalifikowania do umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) określił, iż uchwała Zarządu Dzielnicy [...] odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 ust. 6 ppsa. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Według art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu zaskarżony akt narusza interes prawny skarżących, uniemożliwiając ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu. Skoro zatem spełnione zostały przesłanki formalne do wniesienia skargi, a skarżący wykazali, że zaskarżony akt narusza ich interes prawny, otwarta została droga do merytorycznej oceny uchwały. W ocenie Sądu zaskarżony akt wydany został z istotnym naruszeniem prawa. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały zauważyć należy w pierwszej kolejności, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnego, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 kpa nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić prawdę obiektywną oraz mają obowiązek właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki. Przepisem procesowym regulującym postępowanie organu w toku rozpatrywania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu jest § 22 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. umieszczony w rozdziale "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej". W ust. 2 tego przepisu mowa jest o obowiązku poddania wnikliwej analizie okoliczności istotnych z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy i przepisu prawa stanowiącego jej podstawę materialnoprawną. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpili o zwarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony po upływie najmu lokalu socjalnego. Zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały po upływie okresu najmu lokalu socjalnego z dotychczasowym najemcą tego lokalu można zawrzeć nową umowę najmu tego samego lub innego lokalu na czas nieoznaczony pod warunkiem, że najemca nie zalega z opłatami za korzystanie z lokalu i spełnia kryteria określone w § 4 pkt 2, z zastrzeżeniem § 5 ust. 3a. Stosownie natomiast do § 4 uchwały lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, na co wskazuje treść zaskarżonej uchwały, że skarżący wypełnili warunki określone w § 16 ust.1 pkt 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., tj. warunek niezalegania z opłatami za korzystanie z lokalu i kryterium dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego nieprzekraczającego minimum dochodowego. Odmowa uwzględnienia wniosku skarżących oparta została na przepisie § 6 ust.1 pkt 1 ww. uchwały i uznaniu, że skarżący będąc współwłaścicielem domu w L., może zabezpieczyć potrzeby swoje i swojej rodziny we własnym zakresie. Na podkreślenie zasługuje zatem, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o wynajem z lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które posiadają tytuł prawny, w tym także współwłasności, do innego lokalu (por. wyroku m.in. WSA w Poznaniu z 12 lutego 2012 r., IV SA/Po 102/12 z 2 czerwca 2015, IV SA/Po 11/15, WSA w Warszawie z 28 sierpnia 2013 r., II SA/Wa 2005/12 WSA w Krakowie z 2 października 2014 r., III SA/Kr 1071/14, WSA w Gliwicach z 12 kwietnia 2012 r., II SA/Gl 827/11, NSA z 2 kwietnia 2012 r. , I OSK 2790/13, z 19 maja 2015 r. I OSK 255/15 publ. na stronie internetowej pod adresem www.cbois.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym podkreśla się, że samo posiadanie tytułu prawnego do lokalu lub budynku mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie członka wspólnoty samorządowej przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Taki tytuł prawny może być bowiem obciążony wadą (wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym bądź faktycznym), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego. Wielokrotnie zdarza się też, że lokal (dom) co do którego dana osoba ma tytuł prawny, nie nadaje się w ogóle do zamieszkania. Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów (...) prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego mają mieszkańcy gminy o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i niskich dochodach. W każdym więc przypadku zbadanie tych przesłanek przez organ jest konieczne. W przypadku lokalu socjalnego w grę wchodzą przesłanki dalsze m.in. posiadanie tytułu prawnego do lokalu. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie może być jednak przesłanką negatywną w wypadku lokalu innego niż socjalny, gdyż ww. ustawa kryterium posiadania tytułu prawnego wprowadza jedynie odnośnie lokali socjalnych (art. 23 ust.2). Z zaskarżonej uchwały nie wynika, aby odnosiła się ona do lokalu socjalnego, a wniosek skarżących tego rodzaju lokalu nie dotyczył. Obowiązkiem organu było zatem szczegółowe ustalenie czy skarżący mają zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. Jednozdaniowa konstatacja organu, że mają oni możliwość samodzielnego zabezpieczenia swoich potrzeb mieszkaniowych, gdyż skarżący jest współwłaścicielem domu w L., nie może być uznana za dokonanie takich ustaleń. Okoliczności faktyczne podane w uzasadnieniu uchwały kwestii tej nie wyjaśniają w sposób dostateczny. Wynika z nich jedynie z ilu pomieszczeń składa się dom, jaką ma on łączną powierzchnię, kto go zamieszkuje i kto jest jego właścicielem. Nie wiadomo jednak jaka jest powierzchnia mieszkalna domu i czy przy uwzględnieniu osób w nim zamieszkujących zapewniałaby ona warunki mieszkaniowe trzyosobowej rodziny skarżących, zważywszy, że w domu tym są tylko 2 pokoje. Nie zostało również ustalone czy skarżący wraz z rodziną, skoro jest tylko współwłaścicielem domu w L., ma aktualnie realną możliwość zamieszkania w nim. Zauważyć przy tym można, że organ podjął działania zmierzające do uzyskania informacji dotyczących domu, którego współwłaścicielem jest skarżący, na co wskazuje pismo z 22 stycznia 2014 r. skierowane do Starostwa Powiatowego w W.. Jednakże po odpowiedzi ze Starostwa, iż w celu uzyskania wnioskowanych danych należy zwrócić się do Urzędu Miejskiego w L., organ poniechał dalszego wyjaśniania w tym zakresie. Tymczasem ustalenie powyższych kwestii pozwoli organowi na dokonanie oceny czy skarżący mają zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, do której to przesłanki nawiązuje zaskarżona uchwała. Tak też należy odczytywać zapis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy, że właściciel lokalu lub jego części może go używać, tzn. może zabezpieczyć w nim swoje i swojej rodziny potrzeby mieszkaniowe i wówczas gmina nie ma obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych. Uwzględniając powyższe Sąd ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny niesie w sobie cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, że naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Konkludując, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 4 ust.1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie obowiązany rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku skarżących po wyczerpującym przeanalizowaniu ich sytuacji w zakresie wskazanym powyżej w świetle regulacji ustawy o ochronie praw lokatorów (...). W zakres kognicji sądu w niniejszej sprawie nie wchodzi orzekanie co do zapisów uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy, jednakże podkreślić należy, że akt organu wydany po rozstrzygnięciu wniosku skarżących musi być zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. z ustawą ochronie praw lokatorów (...). Stosownie do treści art. 94 ust.1 usg nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli zaś w myśl art. 94 ust. 2 ustawy - nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.