II SA/Wa 182/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.K., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny. W toku postępowania organ ustalił, że M.K. rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] został przeniesiony do pełnienia dalszej służby w Komendzie Głównej Policji. Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] września 2012 r. wystąpił o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, informując, że zamieszkuje wraz z rodziną w lokalu mieszkalnym stanowiącym jego własność, położonym w [...] przy ul. [...]. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2006 r. Rep [...] funkcjonariusz posiada własność wyżej wymienionego lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej wynoszącej [...] m2. W ocenie funkcjonariusza mieszkanie to nie zapewnia przysługujących mu norm zaludnienia, gdyż posiada prawo do 4 norm. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do ustalenia M.K. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Bezsporne jest, że policjant posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, lecz przyznanie powyższego świadczenia nie jest uzależnione od powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego, a od posiadanego tytułu prawnego. Zaznaczył, że posiadanie lokalu mieszkalnego nawet o powierzchni mniejszej niż przysługująca stanowi negatywną przesłankę materialnoprawną do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Jeżeli lokal jest nieodpowiedni w rozumieniu art. 88 ustawy o Policji, policjant może skorzystać z prawa przydzielenia mu lokalu mieszkalnego zgodnego z normami zaludnienia w drodze decyzji administracyjnej bądź przyznania pomocy finansowej przewidzianej w art. 94 tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.K. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podał, że z dniem [...] września 2012 r. został na mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] przeniesiony ze stanowiska [...] Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji [...] na stanowisko [...] Wydziału [...] Komendy Głównej Policji w [...], gdzie obecnie pełni obowiązki służbowe. Podkreślił, że wraz z małżonką oraz dwójką dzieci zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w [...], stanowiącym odrębną własność o powierzchni mieszkalnej [...] m2. W oparciu o powyższe, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Komendant [...] Policji przyznał mu uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z wyrównaniem za okres 3 lat, tj. od dnia [...] maja 2008 r. w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny. Powyższe świadczenie otrzymywał w okresie od października 2011 r. do dnia [...] września 2012 r. Z uwagi na przeniesienie go z dniem [...] września 2012 r. do dalszego pełnienia służby do Komendy Głównej Policji, wyżej wymieniona decyzja wygasła. W ocenie skarżącego, skoro stan faktyczny nie uległ zmianie wystąpił z kolejnym oświadczeniem majątkowym w celu pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uznając, że w dalszym ciągu jest osobą uprawnioną do jego pobierania. Podkreślił, że decyzja nie wygasła wskutek okoliczności związanych z brakiem podstaw do dalszej wypłaty należnego świadczenia, a z powodu zmiany organu, w dyspozycji którego aktualnie pozostaje, tj. Komendanta Głównego Policji. Wnoszący skargę zarzucił powyższym decyzjom rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez wadliwą wykładnię przepisów art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 oraz art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a także § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Zdaniem skarżącego, organ dokonał błędnej interpretacji przepisów dotyczących zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, która powinna zostać przeprowadzona nie tylko w oparciu o wykładnię gramatyczną, ale także celowościową i systemową biorąc pod uwagę całokształt obowiązujących w tym zakresie przepisów zarówno ustawy o Policji, jak i rozporządzeń wykonawczych. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99 wskazał, że jeżeli policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, a więc również, zgodnie z art. 92 ustawy o Policji, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej (por. inne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 866/98, z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt I SA 658/99). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zaznaczył, że posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie, gdy policjantowi przydzielono już lokal z zasobów Policji. Wtedy przysługuje mu prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika pieniężnego określonego w art. 92 ustawy o Policji (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08). Podkreślił, że stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. nr 105, poz. 884 ze zm.) w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W jego przypadku ta powierzchnia mieszkalna mieści się w przedziale od 28 do 40 m2, tj. dla 4 osobowej rodziny. W ocenie skarżącego, Komendant Główny Policji niezasadnie odmówił mu przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, pomijając argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz powołane w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. narusza przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie istota sprawy sprowadza się do oceny, czy skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawowe znaczenie w zakresie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma unormowanie zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), który stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm.) wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 omawianej ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-6. Powołane przepisy faktycznie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi tylko, gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające. Wykładnia językowa musi być więc uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Z tego względu przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 tej ustawy: "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 powołanej ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez wskazane świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Tym samym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1320/10, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I 1638/09, z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 547/09, z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1123/08 – publikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (publikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wraz z rodziną zajmuje lokal mieszkalny, który nie został mu przydzielony z zasobu mieszkaniowego Policji (akt notarialny z dnia [...] stycznia 2006 r. Rep [...] w aktach administracyjnych), a lokal ten stanowi odrębną nieruchomość. Nie budzi również wątpliwości, że powierzchnia mieszkalna tego lokalu wynosząca [...] m2, nie spełnia norm zaludnienia przysługujących skarżącemu i jego rodzinie, co wynika z treści § 2 pkt 1 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. nr 105, poz. 884 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że rodzina skarżącego liczy 4 osoby, zatem skarżącemu przysługują 4 normy zaludnienia (po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny) co odpowiada powierzchni mieszkalnej od 28 do 40 m2. W takiej sytuacji w sprawie zakończonej decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] doszło do naruszenia przepisu art. 92 ust. 1 i art. 88 ustawy o Policji oraz § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Brak było bowiem podstaw do odmowy przyznania M.K. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji, gdy skarżącemu nie przydzielono lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Policji, a zakupiony przez niego i jego żonę lokal mieszkalny nie zapewnia przysługujących mu i członkom rodziny norm zaludnienia. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie do zastosowania przywołanych przepisów, dokonując ich wykładni w sposób przedstawiony powyżej. Sąd uznając, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję utrzymaną nią w mocy. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 tej ustawy. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d powołanej ustawy, jest on zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, a z akt sądowych sprawy nie wynika, aby w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie poniósł koszty postępowania, o których mowa w art. 205 § 1 powołanej ustawy.