II SA/Wa 1854/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] września 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego G. P. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Sprawiedliwości decyzją [...] z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 ust. 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku G. P. z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej: - odmówił udostępnienia dokumentu "[...]", regulującego udostępnianie danych z bazy Powszechnego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) dla Ministerstwa Sprawiedliwości oraz opisującego zasady bezpieczeństwa wymiany informacji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. G. P. zwrócił się do Ministerstwa Sprawiedliwości o przekazanie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) "wszystkich obowiązujących dokumentów (umów, porozumień, decyzji administracyjnych, dokumenty opisujące zasady bezpieczeństwa wymiany informacji, dokumenty opisujące protokoły komunikacyjne i innych związanych z udostępnianiem danych we wskazanym poniżej zakresie, rejestry udostępnień określające kto przekazał, kiedy przekazał i w jakiej formie) regulujących udostępnianie danych z bazy Powszechnego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) dla Ministerstwa Sprawiedliwości, pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości, podmiotów i osób uzyskujących dostęp do danych PESEL za pośrednictwem Ministerstwa Sprawiedliwości. Jednym z tych dokumentów jest dokument o nazwie "[...]". Dokument ten ma charakter strategiczny, którego celem jest przedstawienie sposobu zarządzania kluczowymi elementami systemu informatycznego Ministerstwa Sprawiedliwości. System Informatyczny [...] to specyficzny program komputerowy, który umożliwia przetwarzanie danych osobowych na potrzeby systemów informatycznych obsługiwanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości, jak i sądy powszechne. Polityka Bezpieczeństwa Systemu zawiera szczegółowe informacje w zakresie administrowania systemem, jego ochrony, a także zasady bezpieczeństwa wymiany informacji. Udostępnienie dokumentu mogłoby doprowadzić do znaczącego obniżenia poziomu ochrony Systemu [...], a tym samym narazić przetwarzane w systemie dane osobowe na nieuprawnione ujawnienie. W stosunku do decyzji G. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i udostępnienie informacji. Podkreślił, że decyzja nie spełnia wymogów kpa dla decyzji administracyjnych, nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie została doręczona pełnomocnikowi strony. Następnie Minister Sprawiedliwości decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku G. P. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2014 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentu "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, co musiało skutkować jej uchyleniem i umorzeniem postępowania. Dalej podał, że celem żądanego dokumentu jest przedstawienie sposobu zarządzania kluczowymi elementami systemu informatycznego Ministerstwa Sprawiedliwości — [...]. Dokument ten stanowi instrukcję zarządzania tym systemem informatycznym. W szczególności opisuje składniki zainstalowanego oprogramowania, sposób zarządzania dostępem do systemu, sposób tworzenia kopii zapasowych, procedury rozpoczęcia, zawieszenia i zakończenia pracy przeznaczone dla użytkowników systemu, zabezpieczenie systemu informatycznego przed szkodliwym oprogramowaniem oraz awarią zasilania i klimatyzacji etc. Wskazana treść dokumentu utwierdza organ w przeświadczeniu, że ma on charakter wyłącznie techniczny i należy go zakwalifikować jako element składowy dokumentacji technicznej systemu informatycznego [...]. Tym samym uznać należy, że pierwotne stanowisko organu polegające na zakwalifikowaniu dokumentu jako informacji publicznej, było błędne. Ponowna analiza treści dokumentu nie pozwala na przyjęcie, że dotyczy on sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Prawny charakter, zarówno programu informatycznego, jak i jego integralnych elementów w postaci m.in. plików instalacyjnych, instrukcji użytkowania, podręcznika administratora, był przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Ukształtowany w ten sposób pogląd judykatury nakazuje traktować program informatyczny jako informację nieposiadającą statusu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a co za tym idzie w ten sam sposób wszelką dokumentację techniczną związaną z tym programem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 365/12, wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt I OSK 719/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 334/13, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 7/14). Biorąc pod uwagę to, że przytoczone powyżej orzeczenia zostały wydane w postępowaniach, w których stroną był Minister Sprawiedliwości, organ ten związany jest wykładnią prawa w nich zawartą. Znając zatem treść dokumentu, a także cel jego wytworzenia, którym było określenie instrukcji zarządzania systemem informatycznym [...], należało przyjąć, że nie stanowi on informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji przyjęcia, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej, uznać należało, że do wniosku o udostępnienie tego dokumentu, nie ma zastosowania tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tym samym decyzja wydana w oparciu o art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej i z tego powodu podlega uchyleniu, zaś postępowanie zakończone tą decyzją - umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że zaskarżona decyzja wbrew przepisom kodeksu postępowania administracyjnego nie została doręczona pełnomocnikowi strony, wyjaśnił, że organ związany był w tej kwestii stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2769/13. Zarówno w pisemnym uzasadnieniu tego wyroku, jak i ustnych motywach, Sąd ten wyraził pogląd, że w sprawie nie doszło do skutecznego ustanowienia pełnomocnika, wobec czego organ powinien był doręczyć odpowiedź na wniosek bezpośrednio stronie. Sąd ten uznał, że "sama wola strony ustanowienia pełnomocnika, nie jest przy tym wystarczającą do przyjęcia, że pełnomocnictwo zostało udzielone zgodnie z prawem, to jest za zgodą ustanowionego pełnomocnika, gdyż wola przyjęcia pełnomocnictwa musi być w odpowiedni sposób uzewnętrzniona". Przypomnieć w tym miejscu należy, że pełnomocnictwo w niniejszej sprawie zostało udzielone w toku postępowania sądowoadministracyjnego, czego dowodem jest załączony przez stronę do skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu wraz z wnioskiem o ukaranie grzywną dokument odpisu pełnomocnictwa noszący datę [...] maja 2014 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący: 1. wniósł o dołączenie akt sprawy II SAB/Wa 184/13 i I OSK2769/13, 2. ukaranie organu grzywną z tytułu niewykonania prawomocnego wyroku II SAB/Wa 184/13, 3. stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, 4. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 5. uchylenie decyzji organu I instancji w całości, 6. stwierdzenie , że postępowanie organu jest przewlekłe, 7. zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że dokument ma charakter informacji publicznej. Obowiązek wytworzenia dokumentu wynika z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych. W § 3 rozporządzenia określono obowiązek sporządzenia takiego dokumentu, a w § 4 określono jego zawartość merytoryczną. Dokumentację tę wdraża administrator danych, czyli nie dotyczy ona procesu wytwarzania oprogramowania, a procesu eksploatacji systemu informatycznego. Z rozporządzenia wynika, że nie jest to dokument opisujący nie system informatyczny a procedury związane z jego utrzymaniem i jego przetwarzaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że dokumentacja ta stanowi dokumentację techniczną programu informatycznego i jako taka nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustrojowa doniosłość dostępu do informacji publicznej dla obywateli uzasadnia umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa obywateli do uzyskania takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej ma bowiem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, a także, gdy wnioskodawca nie ma innego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, bowiem organ jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3), jak również żądanie skarżącego dotyczy informacji publicznej, wszak informacja tworzona przez organ władzy publicznej mieści się bowiem w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", o których to sprawach stanowi art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzeba przy tym zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych np. w innym trybie. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygnatura akt II SAB/Wa 184/13 w swoich rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o udip nie budzi wątpliwości fakt, że Minister Sprawiedliwości zalicza się do organów władzy publicznej. Wskazał również, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie wykonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Dalej Sąd wskazał, że organ powinien był ocenić żądaną informację w tych kategoriach i ewentualnie ją udostępnić, bądź w myśl art. 5 ust. 1 ustawy, ograniczyć do niej dostęp i w konsekwencji wydać na podstawie art. 16 ustawy decyzję o odmowie jej udostępnienia z powołaniem na chronioną prawem tajemnicę. Powołany wyrok WSA był przedmiotem skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości, w której zarzutem była wątpliwość ustaleń faktycznych Sądu I instancji dotyczących etapu postępowania, na którym znajdowała się sprawa oraz prawidłowości ustalenia przez skarżącego pełnomocnika ustanowionego do działania w imieniu G. P. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 2769/13 z dnia 23 lipca 2014 r. oddalił skargę kasacyjną i w uzasadnieniu wyroku podał między innymi "że organ zamierzał co do części wniosku wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy", a dalej, "iż wątpliwość organu Ministra Sprawiedliwości sprowadzała się do wątpliwości komu należy doręczyć korespondencję lub decyzję". Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ppsa, "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby". Oznacza to, że podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia związane co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości nie kwestionował ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją posiadającą walor informacji publicznej. Wobec powyższego, kwestia została przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB184/13 i podtrzymana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie I OSK 2769/13 i wobec tego stanowisko to jest dla organu wiążące. Odnośnie twierdzenia Ministra Sprawiedliwości, że jest związany wcześniejszymi orzeczeniami sądów administracyjnych i dokonaną przez nie wykładnią prawa, w których był stroną i które dotyczyły informacji publicznej, to przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że są wiążące w sprawie której dotyczą. Wskazać również należy, że orzeczenia te dotyczyły wniosków o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dotyczyły informacji o programach komputerowych i instrukcjach programów komputerowych. W tym zakresie istotnie utrwaliło się orzecznictwo, że nie określają one zasad funkcjonowania czy organizacji organu. Takie informacje mają wyłącznie charakter techniczny. Zaskarżona decyzja w sprawie niniejszej dotyczy dokumentu "[...]". Dokument ten został wytworzony na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. U. 2004 r. Nr 100, poz. 1024). Z § 3 rozporządzenia wyraźnie wynika, że dokument ten zawiera nie tylko kwestie techniczne, tj. instrukcję zarządzania systemem informatycznym służącym do przetwarzania danych osobowych, ale również opisuje politykę bezpieczeństwa, natomiast co się składa na politykę bezpieczeństwa opisuje § 4 rozporządzenia. Podsumowując, należało uchylić zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. Przesądzone zostało powołanymi wyżej orzeczeniami, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Ponownie rozpoznając sprawę, organ jeszcze raz powinien rozważyć czy udostępni wnioskowaną informację, czy też na podstawie art. 16 ustawy, wyda decyzję o odmowie jej udostępnienia w całości lub części z powołaniem się na tajemnicę prawem chronioną. W ocenie Sądu, pozostałe wnioski znajdujące się w skardze nie znajdują podstaw do uwzględnienia w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.