II SA/Wa 1909/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postępowania oddala skargę. Komendant Główny Policji (zwany dalej KGP/organem) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. J. (zwanego dalej Skarżącym) utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji (zwanego dalej organem I instancji) z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K. "...o wydanie zaświadczenia niezbędnego mi dla zawisłych spraw, oraz spraw możliwych do wszczęcia, w związku z okolicznościami możliwego nabycia w okresie służby praw podmiotowych, z których nie mogłem korzystać i nie mogę dochodzić przed organem emerytalnym bez zaświadczenia...". Komendant Powiatowy Policji w K. postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmówił Skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. Powołując się na orzecznictwo stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2013 roku - sygn. akt. I OSK 1778/11, - wskazał, że "zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego." Podniósł, że zaświadczenie powinno zawierać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, lecz nie kreuje tych faktów, ani następstw prawnych. Stwierdził, że nieuprawnione byłoby wydanie zaświadczenia, w którym organ występowałby poza zakres posiadanych informacji. Od tego postanowienia Skarżący wniósł w ustawowym terminie – zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] uchylił postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w K. dostrzegł, że wniosek byłego policjanta z dnia [...] sierpnia 2018 roku nie jest jednoznacznie i precyzyjnie sformułowany. Uznał, że Komendanta Powiatowy Policji w K. powinien wyjaśnić zakres żądania Skarżącego i nie może dokonywać wyboru lub oceny wniosków strony według własnego uznania. Wobec czego uznał, że Komendant Powiatowy Policji w K. ponownie rozpoznając sprawę działając w trybie art. 64 § 2 Kpa. dokona wyraźnego i precyzyjnego określenia treści żądania. Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. wnosił o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 Kpa. nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. KGP po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Skargę na powyższe postanowienie KGP z dnia [...] kwietnia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, i wskazał, że jest to "...czynności wprost z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej i celem stworzenia "sprawy precedensowej, jak i utrudnienia stronie uzyskania zaświadczenia, oraz w zakresie uchybienia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. obowiązkowi załatwienia sprawy o wydanie zaświadczenia przez ten organ administracji w pierwszej instancji..." . Uznał, że "...Jak jest to utrwalone w orzecznictwie sądowo administracyjnym, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu II SA/Wr 162/09, iż stwierdzenie niewłaściwości organu do wydania zaświadczenia skutkować powinno odmową wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 kpa, por. J.Borkowski kodeks/../ str. 821 i wyrok NSA I OSK 101/2008, WSA we Wrocławiu II SA/645/2006, II SA/Wr 98/2008, WSA w Warszawie II SAB/Wa 337/2004, a co więcej, art. 65 kpa umiejscowiony jest w dziale II kpa, postępowanie i odnosi się do postępowania jurysdykcyjnego, a nie spraw o wydawanie zaświadczeń, sprawami jurysdykcyjnymi nie będącymi. Tym samym zastosowanie, czy próba zastosowania w sprawie o wydanie zaświadczenia art. 65 kpa, jest pozbawione podstawy prawnej, tym samym zwłoka w załatwieniu sprawy i nieuzasadnione pozostawienie podania o wydanie zaświadczenia bez rozpoznania obciąża w całości skarżony organ administracji, szczególnie, gdy z piśmiennictwa i orzecznictwa sądowo administracyjnego wprost wynika, iż w każdym przypadku uznania niedopuszczalności wydania zaświadczenia, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia podlegającego kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej, tym samym pozostawienie podania bez rozpoznania nie znajduje w sprawie o wydanie zaświadczenia podstawy prawnej...". Wskazał, że "...W sprawie o wydanie zaświadczenia nie istnieje podstawa prawa do przekazania podania innemu organowi administracji, obowiązkiem organu będącego adresatem podania, w razie stwierdzenia braku swojej właściwości jest wydanie postanowienia o odmowie wydania z tej przyczyny jakiegokolwiek zaświadczenia, jako niedopuszczalnego do wydania przez ten organ, będący adresatem podania o świadectwo prawdy i wiedzy obiektywnej...". W związku z powyższym wnosił o uchylenie postanowienia w całości jako naruszającego w sprawie porządek prawny i praworządność w administracji rządowej demokratycznego państwa prawnego oraz objęcie równoczesną kontrolą sądowo-administracyjną "praktycznie" całego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie KGP z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Sąd w pełni podziela stanowisko KGP. Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. uchylił postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Komendant Wojewódzki Policji w K.wskazał jakie czynności powinien wykonać Komendant Powiatowy Policji w K., aby można było procedować w tej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji w K. uznał, że zakres żądana Skarżącego nie został jasno i precyzyjnie sformułowany wobec czego organ Policji powinien w trybie art. 64 § 2 Kpa. dokonać wyraźnego i precyzyjnego określenia treści żądania wnoszonego przez Skarżącego. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nie jest możliwe dokonywanie wyboru lub oceny wniosków strony według własnego uznania. Wobec czego Komendant Powiatowy Policji w K. ponownie rozpoznając sprawę powinien wyjaśnić szczegółowo zakres żądania i dopiero wtedy podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. KGP postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zgodnie z art. 157 § 1 Kpa. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W przedmiotowej sprawie organem właściwym był KGP. Przepis art. 126 Kpa. stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Samo więc złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Jak słusznie zauważył KGP, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się więc z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m. in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 Kpa.. Stosownie do art. 61 a § 1 Kpa. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61 a § 2 Kpa.). Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 Kpa., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11). Powyższe ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy. Wniosek Skarżącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1258/18 uznał za prawidłowe. W tym stanie rzeczy prawidłowo uznano, że skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, a organ - KGP prawidłowo zinterpretował treść art. 61 a § 1 Kpa. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, KGP uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 Kpa.. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., oddalił skargę. ----------------------- 6