II SA/Wa 2/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Piotr Borowiecki, Janusz Walawski, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2017 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "k.p.a.", art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] stycznia 2015 r. do Komendy Powiatowej Policji w [...] wpłynął wniosek M. M. - emeryta policyjnego od dnia [...] lutego 2009r. - o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2010-2015 oraz o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji i podjęcie działań w celu wykonania decyzji Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] oraz decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] maja 2001 r. nr [...]. Komendant Powiatowy Policji w [...] pismem z dnia [...] lutego 2015r. nr: [...] udzielił M. M. odpowiedzi na powyższy wniosek wskazując, że brak jest podstaw do wypłaty żądanego świadczenia, przy czym kwestia uprawnienia do przedmiotowego równoważnika została rozstrzygnięta prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawach o sygn. akt II SA/Ke 801/12 oraz II SA/Ke 403/14. Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy organ zauważył, iż decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] przyznany został M. M. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 4 norm zaludnienia według obowiązujących przepisów. Decyzja ta została następnie zmieniona i zastąpiona decyzją z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] - w związku ze zmianą liczby członków rodziny, a co za tym idzie ilości norm zaludnienia. Brak jest zatem podstaw aby przyjąć, że w obiegu prawnym funkcjonowały jednocześnie dwie wyżej wymienione decyzje. Natomiast kolejna decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] wygasiła decyzję z dnia [...] maja 2001 r. nr [...]. Począwszy od 2007 r. - w związku ze zmianą przepisów - decyzje w powyższym przedmiocie były wydawane corocznie, ostatnia decyzja nr [...] utraciła moc z dniem [...] grudnia 2009 r. W konsekwencji, w obiegu prawnym aktualnie nie znajduje się żadna decyzja, przyznająca wymienionemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i obligująca Komendanta Powiatowego Policji w [...] - jako organ wykonawczy - do dokonania czynności materialnotechnicznej polegającej na wypłacie żądanego równoważnika z lata 2010-2015. Z chwilą zwolnienia ze służby w Policji wnioskodawca utracił bowiem to uprawnienie. Powyższe stanowisko organu I instancji zostało podtrzymane w piśmie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], który nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w piśmie wnioskodawcy z dnia [...] lutego 2015 r. W tym stanie rzeczy M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2010 - 2015. Sąd ten wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Ke 49/15 oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 8 stycznia 2016 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, iż we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., powołując się na decyzje organów Policji z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, M. M. domagał się "wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji". Podkreślił przy tym, że Komenda Powiatowa Policji w [...], będąca wystawcą ww. decyzji, "powinna czuwać, by decyzja była wykonywana i by strona z tego tytułu nie była poszkodowana". Zdaniem skarżącego, przedmiotowe decyzje "na mocy obowiązujących w dacie ich wydania przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie również obecnie, obejmowały również stan spoczynku", ponadto na podstawie tych decyzji przyznano skarżącemu "bezterminowe prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego". Sąd stwierdził również, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., a także pismo [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji w [...] z dnia [...] marca 2015 r. (wydane w odpowiedzi na pisemne zastrzeżenia skarżącego z dnia [...] lutego 2015 r.), należy potraktować jako decyzje administracyjne. Posiadają one bowiem wszystkie niezbędne cechy takiej decyzji stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. Skoro zatem wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r. został załatwiony przez organy Policji w przepisanej prawem formie, zarzut bezczynności względem Komendanta Powiatowego Policji w [...] jest nieuzasadniony. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. M. M. wniósł do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz zobowiązanie tego organu do właściwego i zgodnego z prawem załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. Wnioskodawca wskazał, iż w obiegu prawnym pozostaje decyzja KPP w [...] z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] przyznająca mu bezterminowo uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i obejmująca również okres stanu spoczynku stosownie do art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Nadmienił, że "organ nie może samowolnie zmieniać zakresu przedmiotowego wniesionej sprawy, a tą nie było wnioskowanie o wypłatę równoważnika, ale żądanie, by organ ten podjął "właściwe i prawem nakazane działania i czynności przewidziane dla wierzyciela z mocy przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Do tych okoliczności prawnych organ, według wnioskodawcy, nie odniósł się, zatem jego wniosek nie został rozpoznany i załatwiony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], działając na postawie art. 156 § 1, art. 157 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest weryfikacją decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych została wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., przy czym żaden z nich nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Na skutek odwołania M. M. od powyższej decyzji, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego było naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Rozpatrując sprawę ponownie Komendant Wojewódzki Policji w [...], pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. poinformował stronę o toczącym się postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Pouczył także wnioskodawcę o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. M. M. w dniu [...] sierpnia 2016 r. zapoznał się z aktami sprawy. Oświadczył również, że: "brak jest w aktach decyzji lub też innego aktu prawnego eliminującego z obiegu prawnego decyzję nr [...], która obliguje (...) Komendanta Powiatowego Policji w [...] do jej realizacji, tak jak jest to zakreślone w decyzji". Stwierdził również, że "wyroki zamieszczone w powyższych aktach dotyczą wypłaty równoważnika, a nie realizacji prawomocnej, ostatecznej decyzji będącej w obiegu prawnym". Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 156 § 1, art. 157 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wskazując w uzasadnieniu, iż nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczył, że wiążące w kwestii podniesionej przez stronę stanowisko zajął WSA w Kielcach, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 403/14 orzekł, że: "z dniem [...] lutego 2009 r. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Policji w [...] M. M. został zwolniony ze służby. Skarżącemu jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej przyznawano prawo i ustalano wysokość równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, po raz pierwszy na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., następnie kolejno wydawanymi decyzjami, ostatnią decyzją nr [...], która wygasła z dniem [...] grudnia 2009 r. Oznacza to, że w chwili obecnej w stosunku do skarżącego nie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja przyznająca mu jako emerytowanemu policjantowi prawo do równoważnika za remont mieszkania. Prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że dalszą wypłatę przedmiotowego świadczenia uniemożliwia zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 919). W okolicznościach niniejszej sprawy całkowicie bezzasadne pozostawały zatem wywody skargi o dalszym pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika i istnieniu po jego stronie żądanego uprawnienia, wywodzonego z tejże decyzji. Niezasadne pozostawało też powoływanie się przez skarżącego na wyrok WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1248/11, bowiem poglądy wyrażone w jego uzasadnieniu odnosiły się do innego stanu faktycznego sprawy, tj. takiego, w którym funkcjonariusze posiadali decyzje przyznające im równoważnik za remont mieszkania wydane w czasie kiedy znajdowali się już na emeryturze". Sąd wskazał również, że organy administracyjne podejmując decyzje o odmowie przyznania wnioskodawcy równoważnika za remont lokalu mieszkalnego "działały na podstawie i w granicach prawa, w zgodzie z zasadami określonymi w art. 6 k.p.a. oraz Konstytucji RP, prawidłowo przyjmując, że w obrocie prawnym nie istnieje żadna decyzja przyznająca skarżącemu przedmiotowe uprawnienie, w oparciu o którą mogłaby nastąpić czynność materialno-techniczna - wypłata świadczenia". Organ nadzoru zaznaczył, iż powyższy wyrok to tylko jedno z wielu orzeczeń sądowych odmawiających M. M. prawa do wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Ostatni wyrok w tej materii zapadł w dniu 30 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Ke 403/14), gdzie WSA w Kielcach po rozpoznaniu skargi M. M. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego od 2010 r. oddalił skargę. Organ podkreślił, iż stanowisko skarżącego jakoby wyroki zamieszczone w okazanych mu do wglądu aktach dotyczyły wypłaty równoważnika, a nie realizacji prawomocnej, ostatecznej decyzji będącej w obiegu prawnym, jest bezzasadna. Wypłata równoważnika za remont lokalu jest równoznaczna z realizacją pozostającej w obiegu prawnym, ostatecznej decyzji o przyznaniu tego równoważnika. W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. zarzucił naruszenie art. 7, art. 9, art. 73, art. 75, art. 77, art. 107 § 3, art. 154 k.p.a., art. 2 i 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wniósł o zobowiązanie organu I instancji do ponownego, właściwego załatwienia sprawy z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] nie zawiera wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, iż wyroki sądów administracyjnych, na które powołuje się skarżący nie są oceną prawną mającą powszechne zastosowanie. Sąd bada każdą sprawę indywidualnie i wydaje orzeczenie w konkretnej sprawie, opierając się na zebranych materiałach, ustaleniach i okolicznościach. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy zapadły wyroki, na mocy których zainteresowany utracił prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w dniu [...] grudnia 2009 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. M. M. zarzucił: 1) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie szeregu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, prawnych i dowodowych, 2) naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia nakazanych prawem czynności wyjaśniających oraz uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ograniczając ten udział wyłącznie do czynności zapoznania się z aktami postępowania, 2) naruszenie art. 2 i art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że decyzje organów Policji z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, 4) niezastosowanie przez organ nadzoru uchwały składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 9/13. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o wyeliminowanie z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji i wszystkich wydanych w jego sprawie orzeczeń oraz przekazanie organowi Policji sprawy w celu właściwego jej załatwienia na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. została wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2015 r. (o tym, że powyższe rozstrzygnięcia organów Policji posiadają status decyzji administracyjnych przesądził WSA w Kielcach w prawomocnym wyroku z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Ke 49/15). Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2016 r., który wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest wyłącznie ww. decyzja organu nadzoru z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Sąd nie mógł zatem poddać w niniejszym postępowaniu - jak wnosił o to skarżący - "wszystkich orzeczeń wydanych w jego sprawie celem prawidłowego załatwienia przez właściwy organ na podstawie obowiązujących przepisów prawa". Żądanie skarżącego wykracza bowiem poza zakres przedmiotowy rozpoznawanej sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; (2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; (3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; (4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; (5) była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność ma charakter trwały; (6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; (7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się bowiem jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości dotyczących prawa materialnego, jak również w mniejszym stopniu procedury administracyjnej. Podkreślenia także wymaga, iż organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1657/11, publ. CBOSA). Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95 (publ.: OSNP 1996/18/258), istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepisy o właściwości mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2455/07, publ. LEX nr 479295). O tym natomiast, czy w sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., nie decydują ani blankiet, na którym sporządzona zostaje decyzja, ani jej nagłówek, lecz kryteria obiektywne, tj. przepisy prawa, z których wynika, że sprawa podlegała właściwości organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 212/10, publ. LEX nr 958785). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r. był Komendant Powiatowy Policji w [...], tym samym kwestionowana decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. została wydana przez właściwy organ, w konsekwencji czego nie można w jej przypadku mówić o zaistnieniu przesłanki nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadmienić także należy, iż przełożonym właściwym w sprawach osobowych M. M. przed jego zwolnieniem ze służby w Policji był Komendant Powiatowy Policji w [...] (rozkazem personalnym tego organu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] wymieniony został zwolniony ze służby w Policji), z tych też względów do rozpoznania sprawy z wniosku M. M. w niniejszej sprawie był dany organ administracji publicznej. Kolejną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, nie stanowi zaś takiej podstawy prawnej przepis instrukcji, wytycznych, czy samoistnej uchwały Rady Ministrów, ani też akt normatywny niepublikowany pomimo obowiązku jego promulgacji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2008 r.). Nadmienić przy tym należy, iż decyzja, która - pomimo istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego - nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest wydana bez podstawy prawnej, a dotknięta jest tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Z rażącym naruszeniem prawa mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt I OSK 363/11, publ.: LEX nr 1145109 oraz z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, publ.: LEX nr 1056/10). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na istnieniu sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Mając powyższe na względzie, jak również to, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. W orzecznictwie przyjęty został trafny pogląd, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2000 r. sygn. akt III RN 62/2000). W niniejszej sprawie, jak zauważył również WSA w Kielcach w ww. wyroku z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 49/15, w uzasadnieniu decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. powołano się m.in. na zmianę przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wprowadzoną rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), która - jak wskazano - wykluczyła emerytów policyjnych z katalogu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że ww. decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Organ powołał się przy tym na prawomocny wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 403/14, w którym Sąd ten stwierdził m.in., iż "do dnia 1 stycznia 2006 r. prawo emeryta i rencisty policyjnego do równoważnika pieniężnego wywodzone było z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepis § 8 tego rozporządzenia został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 266, poz. 2246). W związku z dokonaną nowelizacją podkreślić należy, że rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. nie zawierało norm prawnych, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Ponadto analiza przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz ustawy z dnia z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) pozwala wyprowadzić wniosek, zbieżny z zaprezentowanym przez organy, że emerytom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego". W ww. wyroku Sąd zaznaczył również, że "na brak uprawnienia emeryta policyjnego do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w stanie prawnym obowiązującym po 1 stycznia 2006 r. zwracał uwagę NSA m.in. w wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1895/11, a także w uchwale NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt l OPS 9/13. Przeto z dniem 1 stycznia 2006 r. definitywnie odpadła podstawa prawna wypłat emerytom policyjnym przedmiotowego świadczenia. W świetle przedstawionego stanu prawnego stwierdzić bowiem należy, że zarówno w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), jak i w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji brak jest podstawy prawnej, która pozwalałaby przyznać emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu zajmowanego lokalu. Obowiązujący natomiast do dnia 1 stycznia 2006 r. § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., stanowiący, że rozporządzenie stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego naruszał zarówno ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji jak i ustawę z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji". Sąd, analizując stan faktyczny sprawy wskazał również, że "skarżącemu jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej przyznawano prawo i ustalano wysokość równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, po raz pierwszy na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., następnie kolejno wydawanymi decyzjami, ostatnią decyzją nr [...], która wygasła z dniem [...] grudnia 2009 r. Oznacza to, że w chwili obecnej w stosunku do skarżącego nie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja przyznająca mu jako emerytowanemu policjantowi prawo do równoważnika za remont mieszkania. (...) dalszą wypłatę przedmiotowego świadczenia uniemożliwia zmiana rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W okolicznościach niniejszej sprawy całkowicie bezzasadne pozostawały zatem wywody skargi o dalszym pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika i istnieniu po jego stronie żądanego uprawnienia, wywodzonego z tejże decyzji. Niezasadne pozostawało też powoływanie się przez skarżącego na wyrok WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1248/11, bowiem poglądy wyrażone w jego uzasadnieniu odnosiły się do innego stanu faktycznego sprawy, tj. takiego w którym funkcjonariusze posiadali decyzje przyznające im równoważnik za remont mieszkania wydane w czasie kiedy znajdowali się już na emeryturze". Biorąc powyższe pod uwagę Komendant Powiatowy Policji w [...] przyjął, że w obrocie prawnym nie istnieje żadna decyzja przyznająca skarżącemu uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w oparciu o którą mogłaby nastąpić czynność materialno-techniczna - wypłata świadczenia. Tym samym brak było podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r. W świetle powyższego oraz w związku z tym, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest uznanie, że decyzja zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Za rażące natomiast naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Gd 694/12, publ. LEX nr 1285281). W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak również nie miała miejsca. Brak jest także podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zachodzi którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowana przez M. M. decyzja nie dotyczy bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) w sytuacji, gdy we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący domagał się "wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji" oraz wykonania decyzji organów Policji z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] poprzez wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za łączny okres 2010 - 2015. Decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] została również skierowana do strony postępowania. Natomiast z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Przy zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie chodzi bowiem o omyłkowe doręczenie decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 484/11, publ. LEX nr 1252085). Ponadto kwestionowana przez skarżącego decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania. Natomiast przepis art. 156 § 1 pkt k.p.a. łączy niewykonalność decyzji z istnieniem przeszkód natury obiektywnej w jej wykonaniu, tj. z przeszkodami istniejącymi w dacie wydania decyzji i - co do zasady - nieusuwalnymi (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 108/12, publ. LEX nr 1260038). Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza także niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1101/10, publ. LEX nr 992474). Taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. W niniejszej sprawie nie zaistniała także przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 6 oraz pkt 7 k.p.a., nie istnieją bowiem odrębne przepisy, które przesądzałyby, że kwestionowana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, a także, że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Przy czym art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy gdy wada, którą decyzja zawiera (tkwiąca w jej elementach), istnieje od chwili jej wydania. Nie będzie natomiast chodziło o wady związane z wykonaniem decyzji, czy też o skutki nią spowodowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 23/07, publ. LEX nr 338869). Mając powyższe na względzie, należy podzielić stanowisko Komendanta Głównego Policji, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w trybie art. 156 § 1 k.p.a. zgodnie z wnioskiem skarżącego. Decyzja ta bowiem nie zawiera wad kwalifikowanych wymienionych w ww. przepisie. Powyższej oceny nie mogą zmienić zarzuty i argumenty podnoszone w skardze. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2016 r. została wydana w następstwie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie wystarczającym do rozpatrzenia sprawy we wnioskowanym trybie nadzwyczajnym, zaś jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest również podstaw do uznania, że organy nadzoru dopuściły się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 9 i art. 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący został bowiem pouczony przez organ I instancji o uprawnieniach wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W dniu [...] sierpnia 2016 r. skarżący zapoznał się z aktami postępowania administracyjnego i wypowiedział się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 2 i art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organy nadzoru stwierdziły, iż ww. przepisy prawa nie zostały naruszone w stopniu rażącym poprzez wydanie kwestionowanej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowisko to jest prawidłowe w świetle wywodów WSA w Kielcach zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 403/14. Ponownie zaznaczyć w tym miejscu należy, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być ponowne rozpoznanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Stąd, zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji w oparciu o podstawy wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. z wyłączeniem możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. Nieuzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący niezastosowania przez organy Policji uchwały siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt I OPS 9/13). W uchwale tej wyrażono pogląd, że po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r., decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zatem w świetle ww. uchwały brak było podstaw do wypłaty przez organ Policji przedmiotowego świadczenia, czego w istocie domagał się skarżący. W kwestionowanej decyzji KPP w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. wyjaśniono również, że w obrocie prawnym nie istnieje żadna decyzja przyznająca skarżącemu przedmiotowe uprawnienie, w oparciu o którą mogłaby nastąpić czynność materialno-techniczna w postaci wypłaty świadczenia. Odnośnie przedstawionych przez skarżącego na rozprawie w dniu 15 września 2017 r. kopii pism Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz z dnia [...] września 2011 r. informujących o wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytom Policji i wypłacie tego świadczenia dwóm emerytom Policji, wskazać należy, iż dotyczą one odrębnej, indywidualnej sprawy i nie dają podstaw do dokonania odmiennej oceny zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji KPP w [...] z dnia [...] lutego 2015 r.. Odnośnie natomiast podnoszonej na rozprawie kwestii opiniowania sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2016 r. przez radcę prawnego wskazać należy, że opinia taka może przyjąć nie tylko formę pisemną, ale również formę ustnej konsultacji, o czym skarżący został poinformowany przez Komendę Wojewódzką Policji w [...] pismem z dnia [...] marca 2016 r. Z kolei fakt, że doręczona skarżącemu decyzja KWP w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie zawierała pieczęci radcy prawnego, natomiast znajdująca się w aktach sprawy decyzja taką pieczęć zawiera, nie mógł stanowić o jej wadliwości. Na egzemplarzach decyzji pozostawianych w aktach administracyjnych danej sprawy co do zasady znajdują się pieczęcie i podpisy pracowników urzędu, który daną decyzję przygotowywali, konsultowali, czy akceptowali przed ostatecznym jej podpisaniem przez właściwy organ bądź przez upoważnionego pracownika organu. Marginalnie przy tym zaznaczyć należy, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. została uchylona decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. z powodu naruszenia art. 10 k.p.a., o czym była mowa w części sprawozdawczej uzasadnienia. Mając na względzie wszystko powyższe i uznając, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. nie narusza prawa, zaś argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.