II SA/Wa 201/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Olga Żurawska – Matusiak (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Wnioskiem z 22 lipca 2013 r. I. K. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Decyzją z [...] listopada 2013 r. Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia wnioskowanego, uznając, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, a także oceniając, iż skarżący nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, że wymaga całodobowej opieki osoby drugiej z uwagi na swój bardzo zły stan zdrowia, a także że dochody przypadające na jednego członka rodziny pozwalają na minimum utrzymania rodziny. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, że przyznanie wnioskowanego świadczenia wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 83 ww. ustawy. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ podał, że na 52 lata życia skarżący udokumentował 18 lat, 6 miesięcy i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych, zaś w 10-leciu przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych – skarżący udokumentował 3 lata, 9 miesięcy i 19 dni tych okresów. Natomiast całkowita niezdolność skarżącego do pracy powstała [...] listopada 2010 r. Przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe występowały od 1 października 1984 r. do 4 grudnia 1985 r., od 1 stycznia 1999 r. do 30 kwietnia 2004 r. i od 1 maja 2005 r. do 30 czerwca 2008 r. W okresach tych nie była orzeczona wobec skarżącego całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli skarżącego, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Obecna niemożność podjęcia przez skarżącego zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Ponadto organ zważył, że nie został także spełniony kolejny warunek wymagany do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie skarżący nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Jako, że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" nie jest zdefiniowane w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, w celu ustalenia tego kryterium – zdaniem organu - należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2013 r. wynosi 831,15 zł. Średni miesięczny dochód czteroosobowej rodziny skarżącego stanowi kwota 4260 zł, a zatem na osobę przypada 1065 zł, co oznacza, że możliwe jest zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący podniósł, że decyzja ta jest krzywdząca. Podał, że brakuje mu środków m.in. na opłacenie koniecznych usług opiekuńczych albowiem nie jest samodzielny i wymaga całodobowej opieki i pomocy osoby drugiej. Podkreślił, że ani żona, ani ojciec u którego czasowo przebywa, nie są w stanie zapewnić mu takiej opieki. Nadto, opisując swój stan zdrowia, wskazał, że wg. opinii biegłych sądowych jego stan zdrowia nie ulegnie poprawie na tyle, aby mógł wrócić do pracy i do samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Jednocześnie, co wymaga podkreślenia wobec wniosków skargi, Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje żadnych świadczeń. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący przez ponad 18 lat był ubezpieczonym w rozumieniu ustawy emerytalnej. Ponadto ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy skarżący nie może podjąć zatrudnienia lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Spornym natomiast jest, czy w sprawie zostały wykazane szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez skarżącego świadczenia rentowego w zwykłym trybie, a także czy skarżący posiada niezbędne środki utrzymania. Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem, wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ust. 1 ww. ustawy i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy (w przypadku mężczyzn; nie dotyczy jednak sytuacji skarżącego), o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wymagany okres ubezpieczenia (5-letni w ostatnim 10-leciu, a także 18-miesięczny okres) usprawiedliwiają szczególne okoliczności. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną, uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). Skarżący na przestrzeni 52 lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący 18 lat, 6 miesięcy, 8 dni, zaś w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy na wymagane 5 lat wykazał 3 lata, 9 miesięcy i 19 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. W okresie przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, czyli przed [...] zakresie częściowym. Skarżący wprawdzie wskazuje na swoje problemy zdrowotne m.in. [...], jednakże nie zostały one potwierdzone jakąkolwiek dokumentacją medyczną, by mogły być uznane za szczególną okoliczność. Brak jest też danych, aby skarżący rejestrował się w charakterze bezrobotnego. Skarżący w toku całego postępowania eksponował swój obecny stan zdrowia, który jednak, aczkolwiek aktualnie wykluczający skarżącego z rynku pracy, nie może przesądzać o zasadności przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Niezdolność do pracy istniejąca od 2010 r. nie stanowi usprawiedliwienia dla pozostawania bez ubezpieczenia w okresach znacznie poprzedzających jej powstanie, zwłaszcza gdy zważy się, że pogorszenie stanu zdrowia skarżącego miało charakter nagły i nie było poprzedzone długotrwałą chorobą utrudniającą podjęcie pracy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy można byłoby ewentualnie rozważać czy okolicznością szczególną uniemożliwiającą wypracowanie wymaganego okresu ubezpieczenia nie była nagła choroba skarżącego uniemożliwiająca dalszą pracę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został bowiem pogląd, zgodnie z którym za szczególną okoliczność, wskutek której zainteresowana osoba nie nabyła uprawnień do świadczenia ustawowego, można uznać chorobę wykluczającą dalszą pracę i uzyskanie tych uprawnień, w sytuacji gdy do ujawnienia choroby doszło w czasie trwania zatrudnienia czy też ubezpieczenia. Jak zwrócono uwagę powyżej choroba skarżącego ujawniła się nagle, w czasie gdy skarżący pozostawał w zatrudnieniu. Była ona zdarzeniem niezależnym od skarżącego, którego skutków nie mógł przezwyciężyć. W rozpoznawanej sprawie ten jej aspekt został przez organ pominięty. Uznać jednakże należy, że analiza tych okoliczności nie mogłaby doprowadzić do uwzględnienia wniosku skarżącego, albowiem w sprawie nie została spełniona kolejna przesłanka wymieniona w art. 83 ust. 1 ustawy – przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Jak bowiem wskazano na początku rozważań ustawodawca w art. 83 ustawy dla uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wskazał przesłanki, które muszą być spełnione łącznie. Oczywistym jest zatem, że niespełnienie jednej z nich powoduje, że świadczenie nie będzie przyznane. Jak zasadnie zauważył organ przesłanka braku posiadania niezbędnych środków utrzymania nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż należy ją oceniać porównując sytuację materialną strony ubiegającej się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne (por. wyroki NSA z 16 kwietnia 2014 r. I OSK 121/14, z 15 listopada 2012 r. I OSK 2248/12, z 19 maja 2011 r. I OSK 292/11, z 27 września 2006 r. I OSK 1112/06, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Podkreślenia przy tym wymaga, że brak niezbędnych środków utrzymania nie może być zrównywany z niewystarczającymi środkami utrzymania. Ocenie podlega zatem, czy środki jakie posiada strona wnioskująca są wystarczające do zaspokojenia jej najbardziej podstawowych, a nie wszystkich potrzeb. W orzecznictwie przyjęto zatem, że dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez stronę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej. Przyjęcie takiego miernika pozwala na najbardziej obiektywną ocenę sytuacji materialnej strony. Słusznie wskazuje organ, że przyjęcie innego kryterium do dokonania takiej oceny, jak np. kryterium wydatków strony, nawet tych najbardziej usprawiedliwionych, nie zapewniałoby obiektywizmu. Od 1 marca 2013 r. minimalna wartość powyższych świadczeń wynosiła 831,15 zł. Jej porównanie z dochodami przypadającymi na jednego członka rodziny skarżącego, które wynoszą 1065 zł, zasadnie doprowadziło organ do konkluzji, że skarżący nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Sąd rozważył również sytuację skarżącego w kontekście jego czasowego zamieszkiwania z ojcem – opiekunem prawnym skarżącego. Nawet jednak gdyby przyjąć, że prowadzą oni wspólne dwuosobowe gospodarstwo domowe, to dochody ojca skarżącego – emerytura w wysokości 2800 zł miesięcznie – przeliczone na 1 osobę, przewyższają wysokość świadczenia określonego w przepisach jako minimalne. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Skoro bowiem nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 83 ww. ustawy, organ nie mógł przyznać wnioskowanego świadczenia. I dlatego też Sąd, na zasadzie art 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.