II SA/Wa 2072/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielone przez publiczne przedszkola ponad podstawę programową 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Rada Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielone przez Publiczne Przedszkola Gminy [...] w czasie przekraczającym wymiar zajęć przeznaczony na realizację programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. Przedmiotowa uchwała w § 1 ustalała, że usługi przedszkolne są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie w godzinach 8.00-13.00, zaś w § 2 określiła, że za pobyt dziecka w zakresie przekraczającym ten czas ustala się odpłatność w wysokości 1 zł za jedną godzinę za jedno dziecko i 0,75 zł za jedną godzinę za drugie i następne dziecko. Natomiast w § 3 ust. 1 stanowiła, że koszty za pobyt ponad limit godzin nie obejmują kosztów wyżywienia i kosztów zajęć dodatkowych, w szczególności nauki języka angielskiego, rytmiki i logopedii. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...] do tutejszego Sądu. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucił, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem prawa materialnego – art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Nadto, że podjęcie uchwały nastąpiło z naruszeniem ustawowego upoważnienia, a mianowicie: – poprzez ustalenie w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, stałej opłaty za jedną godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały, nieuzależnionej w żaden sposób od czasu rzeczywistego korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka, co w oczywisty sposób narusza zasadę czytelności stanowionego prawa oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń; – poprzez ustalenie w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, iż szczegółowy zakres i odpłatność za świadczenia, o których mowa w § 1 ust. 2 określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem placówki a rodzicem lub prawnym opiekunem dziecka przed lub z chwilą rozpoczęcia uczęszczania dziecka do przedszkola. W motywach uzasadnienia Prokurator Rejonowy w [...] wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, albowiem przepis ten upoważnia Radę Gminy jedynie do określenia opłat za świadczenia udzielane w wymiarze przekraczającym wymiar "czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki", Rada nie mogła więc ustalać opłaty za świadczenia dodatkowe, co uczyniła, powodując, że uchwała ta w tym zakresie nie jest czytelna, jasna dla adresatów tych norm. Strona skarżąca podniosła też, że opłaty 1 zł, 0,75 zł mają charakter opłaty stałej, dowolnej, nie opartej na kalkulacji ekonomicznej. Opłata ta nie określa w ramach obowiązku ekwiwalentności świadczeń za co jest pobierana, co składa się na jej wysokość. Brak tych kryteriów powoduje, że obejmuje się odpłatnością świadczenia, które z mocy prawa są bezpłatne. Wprowadzenie stałej opłaty godzinowej jest niezgodne z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i istotnie narusza prawo. Strona skarżąca powołała się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w wyroku z dnia 3 marca 2009 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1189/08, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie, zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Podniosła również, że regulacja § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały wykracza poza ustawowe upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, co narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, a także normę art. 94 Konstytucji, która stanowi, iż organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W skardze podkreślono też, że zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, Rada miała jedynie kompetencje do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przewidziany w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty zakres kompetencji Rady Gminy, nie zawiera możliwości ustanowienia (przenoszenia części) kompetencji na rzecz innego podmiotu, zarówno dotyczących określenia zakresu świadczeń, jak też zasad pobierania świadczeń. Ustalenie zatem w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, iż szczegółowy zakres i odpłatność za świadczenia, o których mowa w § 1 ust. 2 określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem lub prawnym opiekunem dziecka przed lub z chwilą rozpoczęcia uczęszczania dziecka do przedszkola, wykracza poza ustawowe upoważnienia i narusza tym samym przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Twierdziła, że była w pełni uprawniona do ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar pięciogodzinnych zajęć bezpłatnych, bez względu na zakres wykonywanych wówczas świadczeń. Kompetencja ta wynika z treści art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty – w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 września 2010 r. W myśl tych przepisów organ prowadzący przedszkole ustala wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Podniosła też, że w obecnym stanie prawnym pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie, może podlegać opłacie bez względu na zakres zajęć. Wskazywała, że stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego materialno-prawną podstawę działania i wyznaczającego zakres działania Rady, przedmiotowa opłata może być pobierana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, albowiem przepis art. 14 ust. 5 o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Z treści § 2 ust. 2 uchwały bezspornie wynika, że przedmiotem umowy cywilnoprawnej między stronami jest wyłącznie ustalenie "zakresu" świadczeń, które mają być oferowane dzieciom w czasie przekraczającym pięciogodzinny wymiar ustalony dla podstawy programowej. Chodzi tu zatem o sam wybór konkretnych zajęć dla dzieci, np. gry, zabawy, i inne, ale na zasadach odpłatności ustalonych w autorytatywny sposób w uchwale. Treść umowy cywilnoprawnej zawieranej pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka, a dyrektorem przedszkola określająca szczegółowe postanowienia co do rodzaju wybranych świadczeń i ustalonych godzin pobytu dziecka pozostaje w granicach normatywnych zaskarżonej uchwały. Tak więc, zdaniem organu, nie doszło do wyjścia poza granice upoważnienia ustawowego i nie można twierdzić, jak to czyni w skardze Prokurator, że brak jest podstawy prawnej dla takiego rozwiązania. Podniesiono również, że legalność uchwały, jako aktu normatywnego była przedmiotem kontroli organu nadzoru - Wojewody [...], który nie stwierdził, by uchwała naruszała prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspominanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w skrócie P.p.s.a.) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania tych aktów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Zgodnie z art. 8 P.p.s.a. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść m.in. skargę, jeżeli, według ich oceny, wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Uprawnienie Prokuratora do kwestionowania zgodności z prawem uchwały samorządu terytorialnego, będącej aktem prawa miejscowego, nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 zd. 2 P.p.s.a.), ani też wymogiem wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.) i dlatego też uznać należało, że skarga została skutecznie wniesiona. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, z uwzględnieniem przytoczonych wyżej zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych. Została ona podjęta w oparciu o delegację ustawową, wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale ustawodawca zawarł wymóg, aby bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka oraz realizacja programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego nie była realizowana w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy, przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. W rozpatrywanej sprawie zakwestionowana uchwała została podjęta już po wejściu w życie nowelizacji przepisów ustawy o systemie oświaty. Stosownie zatem do brzmienia przytoczonych wcześniej przepisów art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy obowiązujących już po nowelizacji od dnia 1 września 2010 r., publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co nie wyklucza, iż rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. Zatem według znowelizowanych przepisów kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu (tak też np. Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 35/11, LEX 895921 oraz WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 500/11, LEX 951240 – dostępne również w internetowej Bazie Orzeczeń NSA – http://www.nsa.gov.pl//). W przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą o systemie oświaty nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. Do takiego wniosku prowadzi powyżej wskazane uzasadnienie ustawy nowelizującej z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty. Stosownie do treści cytowanego art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały w sprawie opłat i wyznaczającego zakres działania organu stanowiącego gminy w tej sprawie, przedmiotowa opłata może być pobrana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, którego czasokres ustala rada w wymiarze, co najmniej pięciu godzin dziennie. W przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą o systemie oświaty nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nierealizującym podstawy programowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż generalna konstrukcja opłaty za świadczenie oferowane przez przedszkole publiczne, na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy (także po jego nowelizacji) stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Zatem opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia, oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Konsekwentnie prezentowany jest też pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 339/12 oraz wyroki NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2035/10, z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1386/10, z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09 oraz z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08; wszystkie dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość opłaty nałożonej na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Uchwała w tym względzie winna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne jest tu zatem precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Ustalenie tej opłaty na stałym i sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, co mieści się w jej ramach. Podkreślenia także wymaga, że potrzeba wykazania w uchwale, iż wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Rada Gminy [...] w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustaliła opłatę za korzystanie przez dziecko ze świadczeń wskazanych w § 1 ust. 2, w wysokości 1,00 zł za jedną godzinę za jedno dziecko, a w wysokości 0,75 zł za jedną godzinę za drugie i następne dziecko. Analiza § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, iż ustanowiona przez Radę Gminy opłata ma w istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie świadczonych na rzecz dziecka. Tymczasem istotną cechą opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że stanowi ona zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia. Wysokość opłaty za poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole nie może być dowolna. Musi być ona oparta na kalkulacji ekonomicznej i logicznie uzasadniona. Uchwała winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, wskazywać co się na opłacone świadczenie składa, a także określać wysokość opłaty za każde świadczenie z osobna, tak by rodzice dziecka mieli jasnośćco do zakresu świadczeń, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania przez dziecko z usług przedszkola. Zaskarżona uchwała w tym zakresie nie spełnia przedstawionych kryteriów. Ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości opłaty za każdą godzinę, nakłada na rodziców obowiązek ponoszenia opłaty, niezależnie od rodzaju oferowanych w tym czasie świadczeń, a nawet niezależnie od tego, czy dane dziecko w ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze. Opłata ta stanowi zatem zryczałtowaną opłatę za korzystanie z przedszkola przez określoną liczbę godzin. Zaskarżona uchwała generalizuje zakres świadczeń, o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały, nie zawiera kryteriów ustanawiania kosztów funkcjonowania przedszkoli, co w efekcie prowadzi do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne. Z powyższych względów § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, dotyczący wprowadzenia stałej godzinowej opłaty za usługi świadczone w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jest niezgodny z art. 14 ust. 5 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08, wskazał, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia, niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Warto w tym miejscu zwrócić również uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, dotyczące charakteru prawnego opłat. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. 6/06 Trybunał Konstytucyjny podniósł, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym, tzn. w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż regulacja zaskarżonej uchwały również wykracza poza ustawowe upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, co narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, a także normę art. 94 Konstytucji, która stanowi, iż organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić jeszcze raz trzeba, iż zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, Rada Gminy miała jedynie kompetencje do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przewidziany w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy zakres kompetencji Rady Gminy, nie zawiera możliwości ustanowienia (przenoszenia części) kompetencji na rzecz innego podmiotu, zarówno dotyczących określenia zakresu świadczeń, jak też zasad pobierania świadczeń Z powyższych względów treść zaskarżonej uchwały, dotycząca wprowadzenia stałej godzinowej opłaty za usługi świadczone w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jest niezgodna z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i istotnie narusza prawo. Wskazać również należy, iż prezentowany przez Sąd pogląd znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 6/12, który w swoim uzasadnieniu stwierdził, iż zasada ekwiwalentności powoduje konieczność precyzyjnego określenia opłat z odniesieniem do zindywidualizowanych świadczeń opiekuńczych i edukacyjnych. Zgodnie z tą zasadą rodzice mają prawo wiedzieć, jakie otrzymują świadczenia za ponoszone opłaty. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała naruszyła zasadę ekwiwalentności świadczeń, ustalając opłaty za świadczenia w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 (ponad 5 godzin) w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Niezależnie od tego należy również stwierdzić, iż uchwalając zaskarżoną uchwałę, Rada Gminy [...] przekroczyła delegację ustawową, cedując część swoich uprawnień (kompetencji) na rzecz dyrektorów poszczególnych przedszkoli, aby to oni w drodze umowy cywilnoprawnej z rodzicami (opiekunami) w imieniu Gminy dookreślali warunki korzystania dzieci z przedszkola. A przecież przepis art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowi, że kompetencje te ustawodawca przyznał organowi prowadzącemu, a nie dyrektorowi przedszkola. Reasumując, uznać należało, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Powyższą wadliwość zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co przesądza o niezbędności wyeliminowania zakwestionowanej uchwały z porządku prawnego w całości. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.