II SA/Wa 2082/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. D. z dnia 15 lipca 2009 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, że ze zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, że na przestrzeni 57 lat życia skarżący posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 24 lata, 1 miesięcy i 11 dni. Następnie Prezes ZUS zwrócił uwagę, że w 10- leciu przypadającym przed zgłoszeniem wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – skarżący udowodnił tylko 2 lata, 7 miesięcy i 27 dni tych okresów, a w latach 1998 – 2005 skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Zestawiając powyższe okoliczności organ stwierdził, że w rozpoznanej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w ustalonych okresach przerw w ubezpieczeniu nie orzeczono wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. Analizując przebieg ubezpieczenia skarżącego Prezes ZUS podał, że w okresie od 29 grudnia 1998 r. do 14 lipca 2005 r. skarżący nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym, a niespełnienie warunków na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym – nie orzeczono wobec skarżącego w tym okresie całkowitej niezdolności do pracy. Jednocześnie organ zaznaczył, że dopiero orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS wydanym w dniu [...] czerwca 2009 r. ustalono, iż skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji od 5 grudnia 2008 r. do 30 czerwca 2010 r. Zdaniem organu, podnoszona przez skarżącego sama trudna sytuacja materialna panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a prawidłowość takiego stanowisko potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych. Wprawdzie, jak dalej wskazał organ, w pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, jednak nie oznacza to, że bezrobocie samo w sobie może być bez żadnych dalszych warunków uznane za okoliczność uniemożliwiającą podejmowanie zatrudnienia. Powyższe uwagi organ uzupełnił o stwierdzenie, że posiadanie statusu osoby bezrobotnej, nawet potwierdzone przez właściwy urząd pracy, nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Według organu, dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli wnioskodawcy. Prezes ZUS podkreślił, że dowodów takich skarżący nie przedstawił. Odnosząc się do obecnej sytuacji skarżącego organ stwierdził, że niemożność podjęcia pracy spowodowana orzeczoną niezdolnością do pracy oraz trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które, jak wyjaśnił organ, nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. D. powołał się na niemożność uzyskania renty chorobowej mimo orzeczonej niezdolności do pracy. Do skargi dołączył oświadczenia dotyczące pracy w gospodarstwie rolnym swoich rodziców. W odpowiedzi na skargę, Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej ustawą emerytalną. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Dokonując wykładni powołanego przepisu należy zatem - z jednej strony - zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "może", co wskazuje na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a - z drugiej strony - należy wziąć pod uwagę zamieszczone w nim pojęcie niedookreślone w postaci "szczególnych okoliczności", co z kolei nakłada na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Natomiast, wbrew dawniejszym poglądom doktryny uznanie administracyjne nie jest wprowadzane w przypadku występowania w przepisie ogólnych stwierdzeń (pojęć niedookreślonych, klauzul generalnych), bo trzeba ich znaczenie ustalić w toku wykładni w odniesieniu do konkretnej indywidualnej sprawy (por. M. Mincer, "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 55 i nast., cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski, "KPA. Komentarz", 8. wyd. Warszawa 2006, str. 471). Oznacza to, że na gruncie omawianego przepisu mamy do czynienia, obok uznania administracyjnego, z pojęciem niedookreślonym. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z pojęciami niedookreślonymi wiąże się konieczność precyzyjnego ich wyjaśnienia, zaś sferę pojęć nieostrych należy odróżnić od sfery uznania administracyjnego. Zwrócić też trzeba uwagę na ugruntowany pogląd, iż użycie przez prawodawcę określeń prawnie niezdefiniowanych zobowiązuje organ sprawujący kontrolę legalności decyzji wydanych na podstawie przepisów zawierających takie określenia do rozważenia, czy dokonana przez organ administracji ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekracza granic swobody interpretacji tych określeń na tle konkretnego stanu faktycznego, Zaznaczyć należy także, że sądy administracyjne uprawnione są do kontroli decyzji administracyjnych i to również tych wydawanych na podstawie przepisów zawierających wyrażenia nieostre, przy czym sądy badają i oceniają, czy organ prawidłowo zinterpretował pojęcie nieostre na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, str. 383). Dlatego zawsze tam, gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie nieostre, organ stosując taki przepis winien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy, organ obowiązku tego nie dopełnił, a interpretacji występującego w przepisie pojęcia nieostrego dokonał w sposób oczywiście sprzeczny z ustalonym stanem faktycznym. Oceniając w ten sposób działanie organu, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że szczególne okoliczności wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, Lex nr 516015). W niniejszej sprawie szczególne okoliczności, które wystąpiły po stronie skarżącego zostały przez organ pominięte. Co prawda z akt sprawy wynika, że skarżący w okresie od 29 grudnia 1998 r. do 14 lipca 2005 r. nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, a w okresie tym nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, ale z drugiej strony z akt tych wynika też, że skarżący chciał wypracować staż ubezpieczeniowy i podjął w 2005 r. zatrudnienie, które przerwał nieszczęśliwy wypadek. Z akt administracyjnych wynika również, że skarżący legitymuje się okresem ubezpieczenia wynoszącym 24 lata, 1 miesiąc i 11 dni i mimo kilkuletniej przerwy w ubezpieczeniu, miał obiektywne możliwości na wypracowanie okresu ubezpieczenia uprawniającego do uzyskania świadczenia rentowego na zasadach ogólnych. Okoliczności tej Prezes ZUS w ogóle nie dostrzegł. Należy podkreślić, iż art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie można interpretować w ten sposób, że jedynie stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W rozpatrywanej sprawie, powstanie całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji sprawiło, że skarżący dotknięty, wskutek wypadku, niedowładem czterokończynowym utracił możliwość kontynuowania zatrudnienia i wypracowania odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego. Nadto, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 307/08 (Lex nr 500959), dla oceny zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności, o jakich mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku. W tym zakresie organ, prowadząc postępowanie, nieprawidłowo ocenił okres poprzedzający moment wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia w drodze wyjątku, tzn. pominął dotychczasowy staż ubezpieczeniowy skarżącego oraz fakt, że po przerwie w ubezpieczeniu skarżący podjął zatrudnienie i kontynuował je aż do czasu nieszczęśliwego wypadku. W dalszej konsekwencji organ odstąpił od oceny tych okoliczności jako okoliczności szczególnych w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W myśl bowiem przepisu art. 124 ustawy emerytalnej, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., ma obowiązek zastosować ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku, a będąc związany tą oceną winien rozważyć, w granicach uznania administracyjnego, kwestię przyznania przedmiotowego świadczenia. Rozstrzygając natomiast sprawę w ramach uznania administracyjnego organ będzie ograniczony zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) i będzie w tym zakresie zobowiązany wyważyć te dwa interesy, przy czym jeżeli interes społeczny nie będzie stał temu na przeszkodzie i będzie leżało to w możliwości organu administracji będzie miał obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt V SA 2036/01, LEX 82004; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2001 r., sygn. akt V SA 3718/00, ONSA 2002/3/124; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2880/99, LEX 79239 oraz wydany w sprawie renty specjalnej wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, LEX 320931). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszyły zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy.