II SA/Wa 2172/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spraw.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – oddala skargę – Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 134 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania D.B. z dnia [...] września 2014 r. od pisma nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie odmowy wypłaty odsetek ustawowych, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, co następuje: W dniu [...] lipca 2014 r. do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wpłynął wniosek D.B. o wypłatę odsetek ustawowych, w związku z niewypłaceniem w terminie świadczenia pieniężnego wynikającego z art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej za okres od daty wymagalności do dnia 17 czerwca 2014 r., tj. daty wpływu świadczenia na jego konto. Pismem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej poinformował funkcjonariusza, że uznał jego roszczenie za bezzasadne. Powołując się na art. 111 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.), Komendant Oddziału stwierdził, że wypłaty przedmiotowego świadczenia dokonał bez zbędnej zwłoki. Potwierdzenie słuszności stanowiska oparł na ocenie kolejności czynności wykonanych przez niego, jak i przez sądami administracyjnymi w sprawie przysługiwania ww. świadczenia pieniężnego, stanowiącego roszczenie główne. Komendant zwrócił uwagę na wydane przez różne organy decyzje a także, iż ostatecznie sprawa została rozstrzygnięta dopiero wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r., który wpłynął do [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu 20 maja 2014 r. W dniu [...] września 2014 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej wpłynęło odwołanie D.B. od powyższego pisma, które odwołujący określił decyzją nr [...]. Funkcjonariusz wskazał, że w dniu 18 lutego 2013 r. złożył odpis prawomocnego wyroku przywracającego go do służby wraz z wnioskiem o wypłatę świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą. Powołując się na art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, wskazał że świadczenie pieniężne wypłaca się w terminie 14 dni od dnia złożenia przez funkcjonariusza wniosku w tej sprawie wraz z dokumentem potwierdzającym fakt przywrócenia do służby. Z tego względu, w jego ocenie, okoliczność, iż organ wydał decyzję odmowną, nie zwalnia go z obowiązku naprawienia szkody spowodowanej pozbawieniem świadczenia niewypłaconego w terminie, wynikającym z powołanego przepisu. W ocenie Komendanta Głównego Straży Granicznej, pismo nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 20 sierpnia 2014 r. w swej treści informującej nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek i niespełniania minimalnych wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 Kpa. Pismo skarżącego Komendant Oddziału mógł potraktować jako przedsądowe wezwanie do zapłaty. Jednak to nie niekonsekwencja w odpowiedzi na wniosek funkcjonariusza o wypłatę odsetek poprzez niewskazanie drogi sądowej, lecz wniesienie przez funkcjonariusza pisma zwanego przez niego odwołaniem, spowodowała administracyjny tok instancji. Następnie organ drugiej instancji omówił zagadnienie dopuszczalności postępowania administracyjnego w sprawie dochodzenia przez funkcjonariusza odsetek ustawowych z tytułu zwłoki w wypłacie uposażenia, cytując orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. W 14/94 oraz z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. SK 12/99; uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 1995 r. sygn. PZP 13/95, z dnia 5 grudnia 1991 r., sygn. akt I PZP 60/91 i z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. III AZP 27/92; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1992 r., sygn. akt II SA 1208/92; uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. OPS 17/00; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 689/08. W konkluzji organ wskazał na brak drogi postępowania administracyjnego do rozpatrzenia roszczenia funkcjonariusza w sprawie wypłaty odsetek ustawowych z tytułu zwłoki w wypłacie uposażenia, zaś postępowanie w tej sprawie byłoby bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r. sygn. akt II SA 120/89) i gdyby było wszczęte powinno ulec umorzeniu. Ponieważ pismo nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 20 sierpnia 2014 r. nie było decyzją, dlatego nie można od niego wnieść odwołania, co spowodowało wydanie przez Komendanta Głównego Straży Granicznej niniejszego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej D.B. wniósł o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia; - uznanie, że organ pozostaje w bezczynności nie wydając decyzji w przedmiotowej sprawie; - uznanie roszczeń skarżącego do odsetek za nieterminową wypłatę świadczenia wynikającego z art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. W uzasadnieniu skargi na poparcie swojego stanowiska wskazał na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślił, iż w przypadku realizacji jego wniosku o wypłatę odsetek, organ miał prawo odstąpić od wydania decyzji i wypłacić odsetki uznając tą czynność za czynność materialno-techniczną. Co zresztą w innych sprawach dotyczących odsetek czynił, uznając właściwość drogi administracyjnej i nie odwołując się do drogi cywilno-prawnej. Organ odmawiając w tym przypadku wypłaty odsetek, poprzez uznanie roszczeń za niezasadne, był zobligowany do wydania decyzji administracyjnej, a tego nie uczynił. Odsetki te, ustawowy sposób rekompensowałyby zawinione przez organ opóźnienie w wypłacie świadczenia pieniężnego, za okres pozostawania poza służbą. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z treścią § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Natomiast stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie należy przypomnieć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1336/12 uchylił decyzję w przedmiocie zwolnienia D.B. ze służby. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, między innymi, że organ odwoławczy, wydając w dniu [...] grudnia 2010 r. zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby i ustalając nowy termin jego zwolnienia na dzień następny po jej wydaniu, tj. [...] grudnia 2010 r., doręczając ją skarżącemu w dniu 19 stycznia 2011 r. – spowodował, że – skutek materialnoprawny tej decyzji w postaci zwolnienia skarżącego ze służby z określonym dniem nastąpiłby przed jej doręczeniem, a więc z datą wsteczną. W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 110 k.p.a., przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia ustalenia terminu zwolnienia skarżącego ze służby ma niewątpliwie istotne znaczenie z punktu widzenia przysługujących mu praw i ciążących na nim obowiązków funkcjonariusza Straży Granicznej. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2277/13 uchylił decyzje organów obu instancji odmawiające D.B. wypłaty świadczenia za okres pozostawania poza służbą, wskazując między innymi w uzasadnieniu, iż z akt sprawy wynika, że skarżący decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] został zwolniony ze służby. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1336/12. Wyrok stał się prawomocny od dnia 15 grudnia 2012 r. Tym samym zaistniała przesłanka określona w art. 46 ust. 1 powołanej ustawy, a mianowicie podstawa przywrócenia do służby w związku z uchyleniem decyzji o zwolnieniu. Jednocześnie podać należy, że w obrocie prawnym pozostała decyzja organu pierwszej instancji, tj. rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2010 r., który został uchylony decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2013 r. Nie jest kwestią sporną, że skarżący w terminie zakreślonym w art. 46 ust. 2 powołanej ustawy zgłaszał pisemnie gotowość niezwłocznego jej podjęcia i wbrew twierdzeniu organu okoliczność ta ma znaczenie, gdyż przepis ten nakłada obowiązek, którego nie spełnienie powoduje rozwiązanie stosunku służbowego. Ma rację organ twierdząc, że uchylenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych rozkazu personalnego organu pierwszej instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby nie spowodowało jego przywrócenia do niej, bowiem już wyrok z dnia 17 października 2012 r. stanowił podstawę przywrócenia do służby. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy w dniu 17 kwietnia 2014 r. na konto bankowe skarżącego wpłynęła od [...] Oddziału Straży Granicznej w K. kwota 23.766,60 zł. tytułem świadczenia z art. 46 ustawy pragmatycznej. Jednakże w aktach sprawy brak jest specyfikacji, co do sposobu wyliczenia tej kwoty oraz dokładnej informacji jakie należności w jej skład wchodzą. Przedmiotowym wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r., wskazując na art. 111, skarżący zażądał odsetek ustawowych od świadczenia przysługującego mu art. 46 ustawy pragmatycznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący nie prawidłowo potraktował pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2014 r., odmawiające wypłaty odsetek, uznając je za decyzję administracyjną i w dalszej kolejności wniósł od tego pisma (traktowanego jako decyzję) odwołanie do organu drugiej instancji. Przedmiotowe pismo, pomimo iż spełniało pewne cechy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej, nie mogło nią być, z tej przyczyny, iż decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy istnieje formalnoprawna podstawa do jej wydania, czyli musi istnieć tryb administracyjny do rozstrzygnięcia określonej sprawy. Natomiast w przypadku rozpatrywania sprawy o odsetki od wynagrodzenia funkcjonariuszy organy administracji publicznej nie są właściwe, albowiem do rozpoznania takiej sprawy w drodze administracyjnej brak jest podstawy prawnej (porównaj uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., OPS 17/00). Zatem w konsekwencji powyższego stanowiska, obecnie ugruntowanego w orzecznictwie, Komendant Główny Straży Granicznej zasadnie stwierdził w zaskarżonym postanowieniu niedopuszczalność odwołania złożonego w dniu [...] września 2014 r. przez D.B. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 689/08 przepis art. 111 ustawy z 1990 r. o Straży Granicznej nie uprawnia do wniosku, że orzekanie o należnych funkcjonariuszowi odsetkach następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten ustanawia jedynie materialnoprawną podstawę do żądania odsetek, nie stanowi natomiast, że ich wysokość a także prawo do nich co do zasady, określa organ administracji po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Sam fakt zamieszczenia tego przepisu w ustawie nie pozbawia roszczenia o odsetki ustawowe charakteru cywilnoprawnego. Roszczenie o odsetki ma taki właśnie charakter - cywilnoprawny, a jako takie może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami. Spory takie rozstrzygać mogą natomiast sądy powszechne. Prowadzi to do wniosku, że organ administracji publicznej nie może w tym zakresie wydać decyzji administracyjnej, a taka ewentualna decyzja musi być oceniona jako wydana bez podstawy prawnej. Powyżej prezentowane stanowisko zostało poprzedzone ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyżej wskazana uchwała) i jest powszechnie aprobowane w aktualnym orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99 opowiedział się za cywilnoprawnym charakterem roszczenia o odsetki należne za nieterminową wypłatę świadczenia przysługującego w ramach stosunku administracyjnego. Trybunał wyraził w nim stanowisko, wywodząc je m.in. z Konstytucyjnego prawa do sądu i domniemania właściwości sądu powszechnego, że (...) przepisy prawa cywilnego uzasadniają w tym wypadku objęcie – zakresem – sprawy cywilnej - roszczeń o zapłatę odsetek od świadczenia pieniężnego ustalonego decyzją administracyjną, a nadto, że (...) w zakresie pojęcia - sprawa cywilna - mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności - roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. W tym samym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. III PZP 1/05, twierdząc w tezie uchwały, iż funkcjonariusz Straży Granicznej może żądać odsetek za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 481 § 1 Kc). W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy, odnosząc się do zamieszczania w niektórych pragmatykach służb mundurowych zapisów dotyczących prawa do odsetek, zapisów tych nie uznał jako niezależnej podstawy do dochodzenia takich należności w postępowaniu administracyjnym. Zważywszy bowiem na zasady polskiego porządku prawnego, sformułowane w art. 481 Kc, w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy takie traktować należy jedynie jako swego rodzaju redundancję, czyli powtórzenie tych zasad (superflua non nocent). Nie jest zatem, w przedmiotowej sprawie, przy zastosowaniu art. 64 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji i w oparciu o art. 481 § 1 Kc konieczne wywodzenie prawa funkcjonariusza Straży Granicznej do odsetek z tytułu opóźnionej wypłaty uposażenia z otwierającego drogę postępowania cywilnego "roszczenia procesowego", o jakim mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK ZU 2000 nr 5, poz. 143), ani też z koncepcji konstrukcyjnej luki prawnej, wypełnianej drogą analogii do uregulowań z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Powyższe rozważania prowadzą także do wniosku, że sprawa roszczenia funkcjonariusza Straży Granicznej o odsetki za opóźnienie w wypłacie uposażenia jest sprawą cywilną (art. 2 § 1 Kpc), a ze względów merytorycznych do jej rozpoznania właściwy jest sąd pracy. Powyższe stanowisko jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – porównaj wyrok z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2163/05. Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej spawy, wskazać należy, iż sprawa roszczenia funkcjonariusza Straży Granicznej o odsetki za opóźnienie w wypłacie uposażenia jest sprawą cywilną (art. 2 § 1 Kpc), a ze względów merytorycznych do jej rozpoznania właściwy jest sąd pracy (porównaj cytowana wyżej uchwała składu 7 sędziów SN). Zatem skarżący odsetek z tytułu niewypłacenia mu w terminie uposażenia powinien dochodzić przez właściwym sądem pracy, a nie w trybie postępowania administracyjnego. Z tych wyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.