II SA/Wa 2209/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę - Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2016 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2012 r. decyzji nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendanta Główny Policji wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. [...] w stanie spoczynku K. J. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Powołaną decyzją Komendant Wojewódzki Policji w K. uchylił decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] października 2011 r. o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby pełnionej w Policji w ilości 96 godzin w związku ze zwolnieniem wyżej wymienionego ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2005 r. w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i uzupełnił podstawę prawną o art. 33 oraz art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie, bowiem kwestionowana przez stronę decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. poddana została kontroli sądowej. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/KI 372/12 oddalił skargę wymienionego na tę decyzję. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/13 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Sądu I instancji. Prawomocny wyrok sądu ma zaś powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) w przedmiocie rozstrzygnięcia, czego konsekwencją procesową jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. J. powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 i nie zgodził się ze stanowiskiem organu nadzorczego, iż w niniejszej sprawie zaistniały przyczyny formalne uniemożliwiające wszczęcie postępowania nadzorczego i merytoryczne załatwienie sprawy. Powołanym na wstępie rozstrzygnięciem Komendant Główny Policji utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ, powołując się na ugruntowane orzecznictwo (np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 166/12) wyjaśnił, iż jeżeli decyzja (odpowiednio postanowienie) Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, że jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu k.p.a. To z kolei oznacza, że jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji takiej nie służy odwołanie do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. Z tego też względu Komendant Główny Policji jest organem uprawnionym do rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własnym postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Stosownie do postanowień art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w tym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11). W ocenie organu nadzorczego, powyższe niewątpliwie ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy, bowiem decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2012 r. została przez [...] w stanie spoczynku K. J. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. al III SA/Kr 372/12 oddalił skargę wymienionego. Następnie, po wniesieniu skargi kasacyjnej przez [...] w stanie spoczynku K. J. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt OSK 708/13 złożoną skargę oddalił. Ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2014 r. jest wiążąca dla organów Policji. Zatem w omawianym przypadku występuje przeszkoda przedmiotowa, która czyni niedopuszczalnym wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2012 r. Tym bardziej, że wszelkie argumenty, które wnioskodawca podniósł w swoim wystąpieniu z dnia [...] lipca 2016 r. podlegały ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, które nie stwierdziły podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego żądanie strony dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali istnienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Wyrok bowiem, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt. II SA/Wa 947/10 oraz uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09). Odnosząc się do zarzutów strony Komendant Główny Policji podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 372/12 za słuszne uznał twierdzenie organu I instancji, że niezależnie od braku dowodów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w ponadnormatywnym czasie, art. 107 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Uznając zatem, iż roszczenie skarżącego do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za niewykorzystany czas wolny od służby stało się wymagalne w dniu jego zwolnienia ze służby w Policji, tj. [...] kwietnia 2005 r., przedawnienie roszczeń z tego tytułu nastąpiło z upływem 3 lat, tj. z dniem 1 maja 2008 r. Powyższy pogląd podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/13, wskazując, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się za początek biegu 3-letniego terminu przedawnienia dzień, w którym uprawniony mógł żądać spełnienia świadczenia (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 199/13). W myśl natomiast art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącego ze służby, policjant zwalniany ze służby otrzymuje m.in. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Z analizy tych przepisów wynika zatem, że dniem, w którym skarżący mógł żądać wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, był dzień jego zwolnienia ze służby, tj. [...] kwietnia 2005 r. W świetle przedstawionych okoliczności Komendant Główny Policji zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2016 r. uznał za prawidłowe, zaś zarzuty skarżącego za nieuzasadnione. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, iż w jego sprawie nie da się przyjąć, jak uczynił to Komendant Główny Policji, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał sprawę skarżącego co do istoty i poddał zaskarżoną decyzję administracyjną kontroli pełnej. Zatem twierdzenie, iż decyzja KWP w K. nie jest obarczona żadną wadą kwalifikowaną uniemożliwiającą jej byt w obiegu prawnym z uwagi zapadłe w sprawie wyroki, nie jest zasadne w świetle uchwały NSA o sygn. akt I OPS 6/09, w której wskazano, iż dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. po wyroku sądowo administracyjnym, a w tym zakresie, obowiązkiem organu jest bezsporne udowodnienie, iż nowo podniesione zarzuty były rozpoznane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem skarżącego, w jego sprawie rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. doszło do rażącego naruszenia norm i bezprawnego pozbawienia funkcjonariusza Policji należności publicznoprawnych, tj.: - naruszenia art. 107 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w związku z art. 114 i 33 ustawy o Policji, w zakresie, w jakim przywołany przepis zastosowano w okolicznościach niedopełnienia obowiązku określonego w art. 33 ust. 3, naliczenia ekwiwalentu, jako czynności konstytutywnej, zatem odmowa tego ekwiwalentu nie może rozciągać się na okoliczności czynności konstytutywnej ustalenia liczby nadgodzin faktycznych, poprzez zastosowanie przez organ środków dowodowych wskazanych przez stronę, względnie dowodowe zaprzeczenie posiadania tych nadgodzin w całości, lub wykazanie, iż były one w innym niż wnioskowane przez stronę rozmiarze; - nieuzasadnionego przyjęcia w zakresie sprawy, iż postępowanie w sprawie ekwiwalentu określonego w art. 114 ustawy o Policji i art. 33 jest sprawą roszczeniową, w okolicznościach niezbadania, iż z mocy norm prawa powszechnie obowiązującego wynika, iż strona, w okolicznościach niedopełnienia takiego obowiązku administracyjnoprawnego, może żądać jego dopełnienia, bowiem to świadczenie (podobnie jak ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy – wyrok TK z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08) nie ulega przedawnieniu. Powyższe naruszenia powodują, iż wydanie decyzji odmawiającej skarżącemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby pełnionej w Policji nastąpiło z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP i pozostaje w sprzeczności z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Zatem zarzuty wydania decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2012 r. z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. jawią się jako zasadne i w tych okolicznościach nie podlegają powadze rzeczy osądzonej, co skutkuje zasadnością żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji i przekazania sprawy celem ponownego rozpoznania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie stało się postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Do przyczyn, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, należy np. przypadek gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie: "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 332/12 - publik. LEX nr 1216728). W analizowanym przypadku zwrócić uwagę należy, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 372/12 oddalający skargę K. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymienionemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby pełnionej w Policji w ilości 96 godzin w związku ze zwolnieniem wyżej wymienionego ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2005 r., który stał się prawomocny na skutek wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/13 oddalającego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wywołuje skutki, o których mowa w treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). W myśl tego przepisu prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brzmienie tego przepisu musiało zatem uwarunkować treść rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji, który zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka bowiem organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Brak związania zarzutami i granicami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza z kolei, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowi miał nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, iż sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. A skoro skarga na ww. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Tym samym należy przyjąć, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 372/12 wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym został wydany, a zasięgiem jego oddziaływania objęte zostało również przyszłe postępowanie administracyjne. W konsekwencji, skoro wyrok ten nie został skutecznie zakwestionowany (NSA wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/13 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku) organy administracji publicznej są nim związane, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Słusznie skarżący podnosi, że w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie występuje, albowiem skarżący żądając wszczęcia postępowania nadzorczego wskazuje na naruszenie przez organ przepisów materialnoprawnych (poprzez ich niewłaściwa wykładnię i zastosowanie), które stanowiły podstawę wydania kwestionowanej przez niego decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Prawidłowość zastosowania przez organ Policji art. 33 ust. 2 i 3 oraz art. 107 i art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji została przez Sąd zarówno I, jak i II instancji oceniona, co wynika wprost z uzasadnień tychże wyroków. Zatem skarżący nie powołuje się w swym wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem Sądu. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zaistniały okoliczności, które w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 pozwalałaby na odstąpienie od zasady, że wyrok oddalający skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zasygnalizowanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt sygn. akt K 1/08 należy wskazać, iż w orzecznictwie NSA dominuje pogląd wykluczający stosowanie instytucji nieważności decyzji w przypadku zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny aktu normatywnego, na którego podstawie została ona wydana (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r. sygn. akt II SA 1035/00, publik. LEX nr 57179), zgodnie z którym przewidziana w art. 145a możliwość wznowienia postępowania w przypadku zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, stanowi jedyny tryb weryfikacji (wzruszenia) tych decyzji, a tym samym wyklucza w świetle powyższego prawo ubiegania się o stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. (patrz M. Jąskowska, Komentarz aktualizowany do art. 145 a Kodeksu postępowania administracyjnego, pkt 12, LEX). Skarżący nie został zatem pozbawiony prawa do weryfikacji decyzji, jego zdaniem wydanej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, a pozytywnie zweryfikowanej sądownie, albowiem temu celowi służy instytucja wznowienia postępowania z art. 145a § 1 k.p.a. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.