II SA/Wa 2313/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 2, art. 126 oraz art. 61a i art. 144 k.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz.1687 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmawiającej naliczenia i wypłaty R. L. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2012. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji podniósł, iż R. L. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 1989 r., w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Będąc emerytem wymieniony otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...]. Przedmiotowe świadczenie R. L. pobierał do 2005 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), które uchyliły postanowienia § 8, pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Rozpoznając liczne wystąpienia R. L. w przedmiocie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, Komendant Powiatowy Policji w J. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] orzekł o odmowie naliczenia i wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata 2006-2011, a decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmówił wypłacenia równoważnika za rok 2012. Od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. R. L. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., który decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zainteresowany, na podstawie przepisów art. 156 k.p.a., wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] stycznia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w W. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J., gdyż nie będąc decyzją ostateczną nie mogła ona podlegać ocenie w oderwaniu od orzeczenia organu odwoławczego, tj. decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Następnie w dniu [...] grudnia 2012 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr [...], w którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 146/13 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., z uwagi na brak upoważnienia do podpisywania tego rodzaju aktu administracyjnego przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. W dniu [...] lipca 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. wydał postanowienie nr [...], w którym połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia wnioski R. L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji KPP w J. nr [...], a postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Na powyższe rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. zainteresowany wniósł zażalenie z dnia 6 września 2013 r. Jednocześnie złożył wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia, nie wskazując przy tym żadnej z przesłanek nieważności enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast zawnioskował o rozpatrzenie sprawy w ramach odwołania. Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia i rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze, a tryb ten ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, gdyż umożliwia merytoryczną ocenę argumentów i stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. (przykładowo wyroki o sygn. akt II GSK 290/06, I SA 1851/00, IV SA 1001/87, II OSK 632/06). Wniesienie zaś przez stronę żądania wszczęcia postępowania wywołuje skutek w postaci wszczęcia tego postępowania z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej, o ile nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Zatem organ musi ocenić zdolność do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymację strony, a także winien ustalić czy istnieje decyzja (postanowienie), której ważność należy poddać ocenie, a także obowiązany jest zbadać istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. Komendant Główny Policji podkreślił, iż postępowanie w trybie art. 156 k.p.a. toczyć się może jedynie w stosunku do decyzji lub postanowień (art.16 § 1 k.p.a.) oraz innych aktów określonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy prawa nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego wyłącznie w stosunku do decyzji organu I instancji, ponieważ jej byt prawny uzależniony jest w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Skoro skarżący nie chce, aby badana była również decyzja ostateczna KWP w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., to w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, a w takim przypadku postępowanie administracyjne nie może być prowadzone. W tym stanie faktycznym i prawnym żądanie strony o stwierdzenie nieważności jedynie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] stycznia 2012 r. należało załatwić poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z dyspozycją art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez R. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wymieniony podniósł, iż nie zgadza się ze stanem faktycznym ustalonym w zaskarżonym postanowieniu, albowiem organ Policji nie uwzględnił wniosku strony z dnia [...] marca 2013 r. o rozpatrzenie sprawy w dwóch trybach: odwoławczym i nadzwyczajnym. Nadto organ w sprawie nie zbadał przesłanek stwierdzenia nieważność decyzji i "nie stosuje wyroków NSA". W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi do Sądu jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc rozstrzygnięcie o charakterze proceduralnym, które ze swej istoty zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Badanie legalności takiego aktu musi zatem ograniczać się do kwestii ściśle procesowych, a do zagadnień prawa materialnego odwoływać się tylko w zakresie niezbędnym dla oceny prawidłowości zastosowanych w zaskarżonym postanowieniu przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (wniosek o wszczęciu postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. takich, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ uznał, że zaistniały przeszkody przedmiotowe uniemożliwiające prowadzenie postępowania albowiem wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji organu I instancji natomiast w niniejszej sprawie decyzja Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] stycznia 2012 r. kontrolowana była przez organ II instancji – Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. (decyzja z dnia [...]kwietnia 2012 r.). Rację ma zatem Komendant Główny Policji twierdząc, że byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Okoliczność ta przesądza o tym, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji uniemożliwia wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Zwrócić należy uwagę, iż w niniejszej sprawie organ Policji kierował się wytycznymi art. 9 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek. Realizując przedmiotowy obowiązek organ, po wniesieniu przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, która nie ma samodzielnego bytu prawnego, zwrócił się w dniu [...] września 2012 r. do strony z zapytaniem, czy domaga się ona również stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...]. R. L. nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie organu. Tym samym organ był związany żądaniem określonym we wniosku strony. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo zakwalifikowały wniosek skarżącego, respektując przy tym wytyczne art. 9 k.p.a. Skoro strona nie chce, aby kontrolą nadzorczą była objęta decyzja organ II instancji, a tylko decyzja utrzymana nią w mocy, to w sprawie występuje przeszkoda formalna do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. To z kolei obligowało organ administracji do wydania postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organ odwoławczy nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia [...] września 2013 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., wniesionego wraz z zażaleniem na to postanowienie, należy stwierdzić, iż zarzut ten jest niezasadny. Bowiem w przypadku, gdy zostało wniesione odwołanie (odpowiednio zażalenie) w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru (patrz – komentarz B. Adamiak, Wobec. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 8. wydanie, str. 724). Dlatego też w pełni uprawnione jest twierdzenie organu, że wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej (także postanowienia) jest postępowanie odwoławcze (odpowiednio zażaleniowe), a tryb ten ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, gdyż umożliwia merytoryczną ocenę argumentów i stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art.15 k.p.a. Mając powyższe ustalenia na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r,. poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.