II SA/Wa 235/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2015 r. nr [...] odmawiającą A. J. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: ← jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, ← nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, ← nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w wyżej cytowanym art. 83 ustawy emerytalnej. Niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W świetle art. 83 ww. ustawy tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Po ponownej analizie zebranego materiału organ nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS wyjaśnił, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ podkreślił, iż pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym (por. wyrok WSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1923/09). W ocenie Prezesa ZUS wnioskodawca nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że na przestrzeni 61 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy zostało udokumentowane 25 lat, 7 miesięcy i 12 dni okresów składkowych oraz 5 lat, 8 miesięcy i 15 dni okresów nieskładkowych Organ nie kwestionuje faktu, iż wnioskodawca posiada adekwatny do wieku staż ubezpieczeniowy. Wystąpienie tej okoliczności nie wystarcza jednak, zdaniem Prezesa ZUS, do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, bowiem aby przyznać przedmiotowe świadczenie należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. W ocenianym do uprawnień 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy – zamiast wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - zostało udowodnione jedynie 2 miesiące i 4 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 815/07 i wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 378/08). Prezes ZUS wskazał, że z akt sprawy wynika, że w okresach od [...] kwietnia 1995 r. do [...] listopada 1996 r., od [...] września 1998 r. do [...] kwietnia 2000 r. oraz od [...] kwietnia 2005 r. do [...] października 2012 r., tj. przez okres wynoszący łącznie ponad 10 lat, wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co między innymi spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W ocenie organu analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. Wobec wnioskodawcy w wyżej wymienionych okresach nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, w okresie od [...] października 2012 r. do [...] grudnia 2014 r. wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą. Natomiast w okresach od [...] października 2012 r. do [...] października 2012 r. oraz od [...] grudnia 2012 r. do [...] grudnia 2014 r., tj. przez okres wynoszący ponad 2 lata, wnioskodawca nie odprowadzał z tego tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Tym samym należy stwierdzić, że wnioskodawca miał możliwość kształtowania przebiegu ubezpieczenia. Prezes ZUS podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych świadome prowadzenie działalności gospodarczej bez odprowadzania wymaganych składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej, która uniemożliwiałaby nabycie uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 444/01). Organ zgodził się z poglądem wyrażonym w judykaturze, iż zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może być "premiowane" przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku, a trudności z prowadzeniem działalności gospodarczej nie są okolicznościami szczególnymi, o których mowa w art. 83. Ponadto organ wskazał, iż całkowitą niezdolność do pracy ustalono wobec wnioskodawcy orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z [...] czerwca 2015 r. dopiero od [...] grudnia 2014 r. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Jak z powyższego wynika, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Skoro orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS wnioskodawca został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od [...] grudnia 2014 r., to organ nie mógł przyjąć innej daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. Organ zauważył, iż samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. W judykaturze od dawna utrwalony jest pogląd, w świetle którego ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności (por. wyrok SN z dnia 24 lipca 1967 r., sygn. akt III URN 10/67). Zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala zatem na stwierdzenie, że wnioskodawca nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek niezależnych od woli okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 83 ustawy. Skargę na decyzję tę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. J. W skardze podniesiono, iż brak zatrudnienia skarżącego we wskazanych przez Prezesa ZUS okresach nie powinien mieć wpływu na otrzymywanie świadczenia. Skarżący wskazał, że jest osobą chorą, która przepracowała ponad 25 lat i zgodnie z orzeczeniem ZUS nie może wykonywać żadnej pracy. W odniesieniu do prowadzonej w okresie od [...] grudnia 2012 r. do [...] grudnia 2014 r. działalności gospodarczej skarżący wyjaśnił, że działalność ta nie powiodła się i nie mógł odprowadzać składek. Musiał natomiast zabezpieczyć podstawowe potrzeby bytowe. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawą zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2015 r. stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z jego treścią, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia - odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu – przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w zwykłym trybie. Świadczenia z ww. przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, są bowiem finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, iż przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "zwykłego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Jak już wyżej wskazano, wydając decyzję na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy, Prezes Zakładu kieruje się uznaniem administracyjnym. Ocena, czy w sprawie zaistniały szczególne okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać należytej analizie, czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania w sprawie powinien wykazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy. Zgodnie bowiem z orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy od [...] grudnia 2014 r. do [...] czerwca 2016 r. Jak wynika z uzasadnienia ww. orzeczenia, zostało ono wydane po przeprowadzeniu bezpośredniego badania, jak i dokonaniu analizy dokumentacji medycznej – w tym dokumentacji z przebiegu leczenia specjalistycznego, kart informacyjnych leczenia szpitalnego w roku 2015, zaświadczenia o stanie zdrowia wystawionego przez lekarzy leczących z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz wyników badań dodatkowych zawartych w dokumentacji medycznej. W tym stanie rzeczy ocenie Sądu podlegają ustalenia organu pod kątem "szczególnych okoliczności" dla zbadania, czy przesłanka ta w sprawie niniejszej została spełniona. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 130/10 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przesłanka "szczególnych okoliczności" określona została przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom przypisać status okoliczności szczególnych. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, niepubl.), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W ocenie Sądu organ orzekający zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności w rozumieniu ww. przepisu. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w okresie 61 lat życia (do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy) udokumentowano 31 lat, 3 miesiące i 27 dni łącznego okresu ubezpieczenia, w tym okresów składkowych 25 lat, 7 miesięcy i 12 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy oraz w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznana świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jednak zaledwie 2 miesiące i 4 dni tych okresów. W dniach od [...] kwietnia 1995 r. do [...] listopada 1996 r., od [...] września 1998 r. do [...] kwietnia 2000 r. oraz od [...] kwietnia 2005 r. do [...] października 2012 r., tj. przez okres wynoszący łącznie ponad 10 lat, nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności skarżącego objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. We wskazanych okresach nie była w stosunku do skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do uzyskania renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia uniemożliwiający kontynuowanie zatrudnienia bądź inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli skarżącego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Całkowita niezdolność do pracy wobec skarżącego została ustalona ww. orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS dopiero od dnia [...] grudnia 2014 r. Zaznaczyć należy, że wiążące dla Prezesa ZUS w kwestii zdolności do pracy pozostają wyłącznie ustalenia dokonane przez lekarza orzecznika i komisję lekarską ZUS. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadnie też organ nie uznał za usprawiedliwioną okoliczność nieodprowadzania przez skarżącego składek na ubezpieczenie społeczne w okresie od [...] grudnia 2012 r. do [...] grudnia 2014 r. w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Zaznaczyć bowiem należy, że prowadzenie działalności gospodarczej bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt I OSK 444/01, LEX nr 53781). W świetle powyższych rozważań, wobec niespełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" uzasadniających niedopełnienie przez skarżącego wymagań, od których uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia w trybie zwykłym, organ nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadzie art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Sama trudna sytuacja zdrowotna i materialna skarżącego, którą dostrzega Sąd w składzie orzekającym, nie może skutkować eliminacją zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.