II SA/Wa 2398/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Edukacji Narodowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w zw. z art. 61a § 1 powołanej ustawy, po rozpatrzeniu wniosku J. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] października 2013 r. wydał postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie poprzedzające nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika [...] Minister Edukacji Narodowej w uzasadnieniu postanowienia podał, że J. T. , reprezentowana przez pełnomocnika, w dniu [...] maja 2013 r. złożyła wniosek o cofnięcie dopuszczenia do użytku szkolnego powyżej określonego podręcznika, dopuszczonego decyzją Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. W złożonym wniosku oświadczyła, że posiada prawa autorskie do przedmiotowego podręcznika, a jego rozpowszechnianie stanowi naruszenie majątkowych i osobistych praw autorskich. Minister Edukacji Narodowej, działając na podstawie art. 61a § 1 Kpa, biorąc pod uwagę brzmienie art. 22a ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał postanowienie, którym odmówił J. T. wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia dopuszczenia do użytku szkolnego przedmiotowego podręcznika. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ww. wskazała, że: 1) podręcznik jest rozpowszechniany przez G. S.A. z naruszeniem autorskich praw majątkowych oraz przysługujących praw osobistych, gdyż pominięte zostało jej autorstwo, a podręcznik został oznaczony autorstwem innych osób, 2) ustalenie jej tytułu prawnego do podręcznika wymaga wykładni szeregu przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, co powoduje, że ustalenie braku jej legitymacji czynnej nie było oczywiste i jednoznaczne, a zatem nie było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 Kpa, 3) organ powinien wszcząć postępowanie i zbadać, czy posiada ona legitymację czynną, zapewniając jej udział w postępowaniu, 4) organ zasadnie uznał, że można cofnąć decyzję o dopuszczeniu do użytku szkolnego podręcznika m.in. na wniosek podmiotu, który posiada tytuł prawny do podręcznika, przez co należy rozumieć przysługiwanie do niego praw autorskich. Zgodnie z art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast art. 28 Kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie ustalenie, czy J. T. przysługuje tytuł prawny do podręcznika, nie stanowi ustalenia faktu, lecz w rzeczywistości sprowadza się do ustalenia istnienia prawa (ewentualnie faktu prawotwórczego). Ustalenie tego prawa jest dokonywane w postępowaniu cywilnym (art. 189 Kpc). Z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika ma służyć ochronie praw autorskich ww. i jest taką ochroną uzasadniany. Zgodnie z art. 17 pkt 2 Kpc w tych sprawach właściwy jest sąd cywilny. Skoro zatem organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie, a J. T. nie wykazała, iż jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, to nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie złożonego wniosku. J. T. , reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2013 r., zarzucając organowi, że zaskarżone postanowienie wydał z naruszeniem następujących przepisów: 1) art. 28 Kpa w zw. z art. 22a ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, poprzez: a) odmowę wszczęcia postępowania i uznaniu, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, gdy wykazała interes prawny przez uprawdopodobnienie autorstwa, podanie interesu faktycznego i jego podstawy prawnej, które to czynniki łącznie stanowią interes prawny, co przesądza o fakcie bycia stroną postępowania administracyjnego; b) przyjęcie, że dla wykazania interesu prawnego po stronie skarżącej konieczne jest istnienie wyroku sądu cywilnego, rozstrzygającego kwestie autorstwa przedmiotowych podręczników, co w rzeczywistości stanowi przyjęcie, że dla bycia stroną postępowania administracyjnego konieczne jest posiadanie przez skarżącą prawa podmiotowego w sytuacji, gdy art. 28 Kpa wprost stanowi, że wystarczający jest interes prawny. Gdyby bowiem dysponowałaby ona żądanym przez organ wyrokiem, nie żądałaby prowadzenia postępowania i badania materiału dowodowego, a zażądałaby cofnięcia dopuszczenia do użytku przedmiotowych podręczników, powołując się na wyrok. Sytuacja taka, określana w nauce prawa administracyjnego "publicznym prawem podmiotowym", w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, a art. 28 Kpa jej nie wymaga, co łącznie stanowi, że organ dokonał jego rozszerzającej wykładni, 2) art. 61a § 1 Kpa poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie w sytuacji, gdy postępowanie to w rzeczywistości zostało wszczęte, o czym świadczy stanowisko organu, który twierdzi, ze sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany oraz fakt, że organ dwukrotnie przedłużał termin jej załatwienia, 3) art. 75 i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez brak należytego rozważenia i przeanalizowania wszystkich okoliczności, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej oraz brak należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Pełnomocnik skarżącej, podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia poprzedzającego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie i przedstawił stosowną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przesłanki określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa, skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Na wstępie należy podać, że postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 Kpa). Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa jego przedmiot, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. § 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Z powyżej przytoczonego przepisu wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie tego przepisu. Zgodnie z art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konkretny podmiot jest stroną postępowania administracyjnego ma określenie, czy podmiot ten legitymuje się w tym postępowaniu interesem prawnym lub obowiązkiem. Pojęcie interesu prawnego nie różni się od pojęcia prawnie chronionego interesu. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, lex nr 47969). Interes prawny musi być oparty na normie prawnej należącej do prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad co do określenia przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W literaturze przedmiotu zwraca się też uwagę, że ocena czy ukształtowanie sytuacji prawnej jednego podmiotu (właściwego adresata decyzji) istotnie wpłynie na sytuację prawną innych podmiotów w taki sposób, by można było mówić o istnieniu po ich stronie interesu prawnego, jest niejednokrotnie bardzo trudna i wymaga szczegółowej analizy okoliczności faktycznych sprawy (por. T. Kiełkowski "Sprawa administracyjna", Zakamycze 2004, s. 118-119). W sytuacji, gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. W sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1082/09; z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 31/10; z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z art. 22a ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w przypadku podręczników do szkół artystycznych minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w drodze decyzji administracyjnej, może cofnąć dopuszczenie do użytku szkolnego podręcznika na wniosek podmiotu, który posiada tytuł prawny do podręcznika. Z powyżej przytoczonego przepisu wynika, że uprawnienie do złożenia wniosku o cofnięciu dopuszczenia do użytku szkolnego "zarezerwował" wyłącznie dla podmiotu, który posiada tytuł prawny do podręcznika. Oznacza to, że tylko ten podmiot może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W ocenie Sądu, brak tytułu prawnego do podręcznika oznacza, że nie jest możliwe złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie określonym w powyżej przytoczonym przepisie przez podmiot, który nie posiada tego tytułu. Zasadnym w tym miejscu jest podanie, że w doktrynie za tytułu prawny uznaje się np. każde orzeczenie sądu, decyzję administracyjną, umowę. Posiadanie tytułu prawnego świadczy o tym, że danej osobie (osobom) przysługuje określone prawo, które stwarza możliwość jego realizacji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, że posiada tytuł prawny do przedmiotowego podręcznika szkolnego, co oznacza, że organ zasadnie uznał, że nie może być ona stroną w postępowaniu, o którego wszczęcie wnosiła. Z powyższych względów Sąd nie mógł uwzględnić zarzutów podniesionych w skardze i przedstawionej argumentacji, bowiem organ zasadnie uznał i wyjaśnił dlaczego skarżąca nie może być stroną postępowania. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, organ prawidłowo i zasadnie zastosował się do dyspozycji przepisów, na podstawie których wydał zaskarżone postanowienie. Podkreślić należy, że Sąd nie podziela również argumentów pełnomocnika skarżącej w zakresie naruszenia przez organ art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.), zgodnie z którym prawo autorskie przysługuje twórcy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Fakt, że skarżąca oświadcza, że posiada prawo autorskie do przedmiotowego podręcznika szkolnego nie oznacza, że posiada ona do niego tytuł prawny. W tym zakresie, jak zasadnie podawał organ, właściwym będzie sąd powszechny. Przy założeniu, ze skarżąca uzyska korzystny dla siebie wyrok Sądu, to bezspornie będzie mogła żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 22a ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.