II SA/Wa 2408/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi małoletniego M. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K. U. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie renty rodzinnej w drodze wyjątku uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] września 2020 r. postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania małoletniemu M. S. renty rodzinnej w drodze wyjątku. W treści postanowienia z dnia [...] września 2020 r. organ nadmienił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Termin "zagadnienie wstępne" oznacza takie zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, a właściwy jest inny organ lub sąd. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. zawieszone zostało postępowanie w przedmiocie przyznania małoletniemu renty rodzinnej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Prezes ZUS stwierdził, że obecnie trwa postępowanie wyjaśniające z instytucją ubezpieczeniową w [...] w sprawie zagranicznych okresów ubezpieczenia. Prezes Zakładu nie może wydać decyzji w sprawie świadczenia w drodze wyjątku do momentu, aż będzie ustalone, czy małoletni posiada prawo do świadczeni z brytyjskiej instytucji ubezpieczeniowej. Jak podkreślił organ, do końca trwania postępowania w zagranicznej instytucji ubezpieczeniowej dotyczącego przyznania renty rodzinnej w trybie zwykłym nie jest wiadomym, czy przesłanki wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej będą spełnione. Tak długo, jak będzie istniał stan niepewności odnośnie powyższej kwestii, postępowanie w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie będzie mogło się toczyć. K. U. przedstawiciel ustawowy małoletniego M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...]. W treści skargi nadmieniła, że od momentu śmierci ojca sama utrzymuje małoletnie dziecko. Skarżąca pracuje w restauracji, jednak panująca pandemia stawia pod znakiem zapytania osiągane przez nią dochody. Wobec powyższego jej rodzinie brakuje pieniędzy na podstawowe potrzeby. Dziecko jest bardzo dobrym uczniem, jednak z powodu braku pieniędzy konieczna była rezygnacja nawet z dodatkowych zajęć pozaszkolnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "P.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2020 r. zawieszające postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania małoletniemu M. S. renty rodzinnej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Kontrolując zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który obligował do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu, przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07). Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, por. wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r., H GSK 2699/14) Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania nie mogą więc mieć wpływu względy natury celowościowej i ekonomika postępowania. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2508/15). Zaskarżonym postanowieniu Prezes ZUS uznał, iż przyczyną powodującą konieczność zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego o rentę rodzinną w drodze wyjątku przyznaną na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest trwające obecnie postępowanie wyjaśniające z instytucją ubezpieczeniową [...] w sprawie zagranicznych okresów ubezpieczenia. Ponadto organ wyjaśnił, że do końca trwania postępowania w zagranicznej instytucji ubezpieczeniowej, dotyczącego przyznania renty rodzinnej w trybie zwykłym, nie jest wiadomo, czy przesłanki wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej będą spełnione. Odnosząc się do tak określonych podstaw zawieszenia postępowania, stwierdzić należy, iż sam fakt wyjaśniania z instytucją ubezpieczeniową [...] zagranicznych okresów ubezpieczenia nie może stanowić – w ocenie Sądu – podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., gdyż – jak to już powyżej stwierdzono – za kwestię prejudycyjalną nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji ustaleń faktycznych, dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ. Dodać też należy, iż Prezes ZUS nie powołał się w żaden sposób na prawną podstawę dokonywania wyjaśnień, co dodatkowo musi wpływać negatywnie na ocenę prawną zaskarżonego postanowienia. Sądowi znane są oczywiście regulacje zawarte w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące rozporządzenia (UE) nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a w szczególności art. 12 ust. 1 tego aktu. Sąd nie może jednak wyręczać organu w zakresie wskazania podstaw prawnych podjętych czynności, gdyż jego rolą jest kontrola działania administracji publicznej. Z kolei postępowanie w sprawie przyznania wnioskodawcy zagranicznej renty rodzinnej mogłoby – co do zasady – stanowić przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 94 § 1 pkt. 4 k.p.a. Zawieszenie postępowania z tej przyczyny wymagałoby jednak wykazania, iż takie postępowanie rzeczywiście się toczy. W aktach sprawy brak jest jednakże dokumentu potwierdzającego fakt prowadzenia przez zagraniczną instytucję ubezpieczeniową takiego postępowania. Z przedstawionych powodów Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie organ nie wykazał, że zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania uregulowana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a co za tym idzie zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2020 r. zostały wydane z naruszeniem tego przepisu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- /