II SA/Wa 2511/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącej E. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych (zwany dalej także jako: "Prezes UODO", "Organ") postanowieniem z [...] października 2020 r., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1781 – dalej: "u.o.d.o.") oraz z art. 57 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 ze zm. – dalej: "r.o.d.o.") odmówił wszczęcia postępowania ze skargi E.W. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jej danych osobowych przez P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "P."). Organ w uzasadnieniami decyzji wskazał, że E. W. (zwana dalej także jako: "skarżąca") złożyła do organu skargę na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jej danych osobowych przez P.. Skarżąca poinformowała organ, że w trybie art. 14 r.o.d.o. zwróciła się do P. o udzielnie informacji co do tego, która instytucja przekazała P. jej dane osobowe znajdujące się w spisie wyborców w związku z organizacją wyborów na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. W ramach badania sprawy Organ ustalił, że Skarżąca otrzymała stosowne wyjaśnienia od P., w których wskazano, że dane osobowe były gromadzone przez P. w związku z organizacją wyborów na Prezydenta RP w 2020 r., stosownie do art. 99 z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695) oraz zgodnie z decyzją Prezesa Rady Ministrów z [...] kwietnia 2020 r. Źródłem danych osobowych były organy wykonawcze gmin w zakresie danych pochodzących ze spisu wyborców oraz Minister Cyfryzacji, co do danych z rejestru PESEL. Jednocześnie P. poinformowała Skarżącą, że w związku z ustaniem celu przetwarzania danych osobowych wszystkie dane osobowe zostały trwale usunięte, co uniemożliwia udostępnienie Skarżącej kopii lub treści danych wraz z konkretnymi datami ich pozyskania i usunięcia. Organ wskazał, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Prezes UODO powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2015 r., sygn. II OSK 2671/13 stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z innych uzasadnionych przyczyn ma miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że w sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. W ocenie Organu, przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. aktualizują się wówczas, kiedy przy pierwszym zestawieniu żądania wniosku z obowiązującymi przepisami prawa pojawiają się przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ powołał się również na art. 57 ust. 4 zdanie 1 r.o.d.o., zgodnie z którym, jeżeli żądanie jest w sposób oczywisty nieuzasadnione lub nadmierne, w szczególności ze względu na swą powtarzalność, organ nadzorczy może pobrać opłatę w rozsądnej wysokości wynikającej z kosztów administracyjnych lub może odmówić podjęcia żądanych działań. W ocenie Prezesa UODO z żądaniem w sposób oczywisty nieuzasadnionym lub nadmiernym mamy do czynienia wówczas, gdy jest ono niesłuszne lub wymagałoby podjęcia przez organ czynności niedopuszczalnych prawo. Organ, odmawiając wszczęcia postępowania wskazał, że z uwagi na usunięcie przez P. danych osobowych brak jest możliwości wyegzekwowania spełnienia żądania Skarżącej, polegającego na udzieleniu jej szczegółowych informacji na temat przetwarzania jej danych osobowych przez P.. Prezes UODO wskazał, że w warunkach sprawy brak jest podstaw do uruchomienia procedury ochrony danych osobowych przewidzianej w przepisach ogólnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych. Prowadzenie jakichkolwiek czynności w sprawie, zdaniem Organu, byłoby działaniem nadmiernym wobec kompetencji przyznanych w art. 58 ust. 2 r.o.d.o. Na powyższe postanowienie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożyła Skarżąca, w której zarzuciła Organowi wydanie postanowienia z pominięciem informacji wskazanych przez nią we wniosku i wyłączne uwzględnienie argumentacji przedstawionej przez P.. Skarżąca wskazała, że co prawda P. wyjaśniła, że dane ze spisu wyborców udostępnione zostały przez właściwy organ gminy, jednak Skarżąca wystąpiła z pismem do Wójta Gminy Z., właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania, który zanegował fakt udostępnienia jakichkolwiek danych P.. Skarżąca wskazała również, że w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa brak było podstawy prawnej do udostępnienia P. jej danych osobowych ze spisu wyborców oraz z rejestru PESEL. W ocenie Skarżącej, organ w uzasadnieniu postanowienia nie wykazał również przesłanek warunkujących zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., mianowicie nie skonkretyzował dostatecznie innej uzasadnionej przyczyny uprawniającej do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Zdaniem Skarżącej, Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wykazał także, iż jej żądanie jest w sposób oczywisty lub nadmierny nieuzasadnione w rozumieniu przepisu art. 57 ust. 4 r.o.d.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie natomiast do art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia). W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania). Badając legalność zaskarżonego postanowienia w świetle wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem Organ wydając decyzję naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy procesowe w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu sprowadza się do kwestii czy Prezes UODO, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z podniesionymi przez skarżącą nieprawidłowościami w procesie przetwarzania jej danych osobowych przez P. w związku z organizacją zarządzonych na dzień 10 maja 2020r. wyborów Prezydenta RP. Wydając sporne postanowienie Organ, w szczególności, wskazał, że "(...) skarżąca otrzymała stosowne wyjaśnienie od P. dotyczące przetwarzania danych osobowych w związku z organizacją wyborów powszechnych na Prezydenta RP zarządzonych w 2020r. (...)" oraz, że "(...) biorąc pod uwagę okoliczność, że P. usunęła dfane osobowe Skarżącej objęte skargą (...)m brak jest możliwości wyegzekwowania spełnienia żądania Skarżącej udzielenie jej bardziej szczegółowych informacji na temat przetwarzania jej danych osobowych przez P." i dlatego "(...) w tych okolicznościach, w świetle ww. przepisów rozporządzenia 2016/697 brak było podstaw do uruchomienia procedury ochrony danych osobowych Skarżącej, a przeprowadzenie czynności Prezesa UODO byłoby działaniem nadmiernym wobec kompetencji określonych w art. 58 ust. 2 rozporządzenia 2016/679". Z takim stanowiskiem nie zgadza się Skarżąca podnosząc, że w sprawie nie było podstaw prawnych do przekazania jej danych osobowych P. zarówno przez Ministerstwo Cyfryzacji, jak i przez samorządy – zgodnie z obowiązującym na dzień 22 kwietnia stanem prawnym, gdyż "kodeks wyborczy ani inna ustawa nie przewidują w tym zakresie udziału P.". Z sentencji oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika natomiast, z jakiej to uzasadnionej przyczyny organ nadzorczy odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Przy tak zakreślonych granicach skargi oraz stanowiskach stron, Sąd stwierdza, że argumentacja skargi zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia swoich rozważań Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika natomiast, że jeżeli żądanie, o którym mowa wyżej (tj. w art. 61 k.p.a.), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Celem wprowadzenia opisanej wyżej nowelizacji (art. 61a § 1 k.p.a.) było odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (por. dla przykładu: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13). Podkreślenia wymaga, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że regulację art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmowę wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" stosuje się do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np.: a) gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie; b) w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12); c) przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 298); d) sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta; gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny, ale skargę oddalił (tak m.in. /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 826/15). Z powyższego wynika zatem, że istnienie "przeszkody" uniemożliwiającej wszczęcie i prowadzenie postępowania musi być oczywiste, a więc takie, której ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 45/19, LEX nr 2676387). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest bowiem orzeczeniem formalnym, a nie merytorycznym (nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty), co prowadzi do wniosku, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16; podobnie: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 135/19). Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej co do istoty istnienia "przeszkody" uniemożliwiającej wszczęcie i prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. do realiów rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że Skarżąca zarówno w swoim wniosku kierowanym do "Centrali P." z dnia [...] maja 2020r., jak i wniosku do UODO (k. 5 i 2 akt adm.), a także w skardze, argumentuje, że brak było podstaw prawnych do pozyskania i przetwarzania przez P. jej danych osobowych. W związku z tym zwróciła się do Prezesa UODO "(...) o pomoc w wyjaśnieniu kwestii udostępnienia P. S.A. danych osobowych znajdujących się w rejestrze wyborców Urzędu Gminy Z. przed pierwszym planowanym terminem wyborów na Prezydenta RP", a następnie ich usunięcia przez wspomnianego administratora danych. W wyniku badania sprawy, Organ nadzorczy (prezes UODO) przed wydaniem zaskarżonego postanowienia włączył do akt sprawy materiał dowodowy w postaci decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] (k. 12 akt adm.), pisma Ministra Cyfryzacji z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] skierowanego do Prezesa UODO (k. 10 akt adm.), a także pisma P. S.A. z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] skierowanego do Ministerstwa Cyfryzacji (k. 13 akt adm.). Ponadto, w zaskarżonym postanowieniu organ nadzorczy odniósł się do tych dokumentów, powołał przepisy ustawy COVID oraz ustawy SARS, a w konsekwencji stwierdził, że przetwarzanie danych osobowych Skarżącej miało swoje oparcie w przepisie art. 6 ust. 1 lit. c RODO, co oznacza, że brak jest podstaw do zastosowania art. 58 ust. 2 RODO. W świetle przytoczonych okoliczności stwierdzić należy, że organ nadzorczy de facto rozpoznał więc sprawę co do istoty, uznając żądanie strony za bezzasadne (z uwagi na fakt, że – co do zasady - "(...) istniała podstawa prawna do udostępnienia danych osobowych operatorowi pocztowemu"). Inaczej mówiąc, Prezes UODO dokonał merytorycznej oceny żądania Skarżącej w formie rozstrzygnięcia procesowego. Potwierdzeniem "merytorycznego", a nie stricte "formalnego" charakteru tego postanowienia jest zarówno przedstawiona w jego uzasadnieniu argumentacja, jak i treść skargi do Sądu, w której Skarżąca kwestionuje stanowisko organu co do meritum, jako udostępnienie jej danych P. bez podstawy prawnej (na dzień 22 kwietnia 2020r.) Skoro zatem Prezes UODO w istocie wszczął w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, zgromadził materiał dowodowy, poddał go analizie, a następnie zakończył postępowanie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].10.2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania z powodu niezasadności żądania stanowiącego przedmiot wniosku, to przyjąć należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, naruszenie to, z przyczyn omówionych wyżej, miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż działanie organu nadzorczego w sposób ewidentny uchybia przesłance warunkującej zastosowanie instytucji przewidzianej przez ustawodawcę w art. 61a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Organ nadzorczy, rozpatrując ponownie sprawę, zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną, biorąc jednocześnie pod uwagę treść art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 u.o.d.o., które to przepisy określają formę załatwienia sprawy administracyjnej, przy czym powinnością organu jest także wyjaśnienie powstałych na tym tle wątpliwości, tj. kto faktycznie i na jakiej podstawie prawnej udostępnił jej dane osobowe P.. Reasumując powyższe, z uwagi na wskazane naruszenia, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz Skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.