II SA/Wa 2659/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej Prezesem ZUS/organem) decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy Pana B. S. (zwany dalej Skarżącym) w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, postanowił utrzymać w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia w drodze wyjątku – renty. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku – renty, Prezes ZUS działając na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.; zwanej dalej ustawą emerytalną), decyzją z dnia [...] marca 2021 r. odmówił przyznania świadczenia. Organ stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust 1 ustawy emerytalnej jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie warunki wymienione w tym przepisie: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. W ocenie organu do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki o jakich mowa w tym przepisie winny być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednej przesłanki wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ ustalił, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 34 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżący udokumentował 5 lat, 10 miesięcy i 16 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Wskazał, że w latach 2007-2009, 2013-2017, 2018-2020 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez niego zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.  Podniósł, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. W ocenie organu konieczne jest zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Zdaniem organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec Skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona dopiero od [...] kwietnia 2020 r. W ocenie organu do tego dnia nie istniały przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto organ podniósł, że Skarżący nie wykazał innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miał wpływu. Oceniając dochód przypadający na jednego członka rodziny organ stwierdził, że nie wskazuje on aby Skarżący pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Skarżącego w przedmiocie przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] maja 2021 r., postanowił utrzymać w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. odmawiającą przyznania świadczenia w drodze wyjątku – renty. Rozpoznając sprawę ponownie Organ podzielił stanowisko Prezesa ZUS zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak zastosowanych przepisów prawa a przedstawione w decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2021. Uznał, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego Organ wskazał, że nie stwierdzono istnienia jednej z czterech przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy, tj. braku niezbędnych środków utrzymania. W oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej z [...] stycznia 2021 r. skarżący wskazuje, że gospodaruje i zamieszkuje wspólnie z matką. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnia, że mieszka z matką, co jego zdaniem nie oznacza prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. W ocenie organu zmiana stanowiska w tym zakresie nastąpiła dopiero wtedy, kiedy fakt ten stał się jedną z przyczyn odmowy świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt: II SA/Wa 382/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podniósł, że zgodnie z art. 128 w związku z art. 133 ustawy z dnia 5 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r" poz. 1359) na rodzicach ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny względem dzieci. Stwierdził, że co do zasady obowiązek alimentacyjny rodziców kończy się z momentem, w którym dziecko - z reguły po uzyskaniu wykształcenia i przygotowania do określonego zawodu - jest w stanie utrzymać się samodzielnie. Mogą w tym zakresie wystąpić różnorodne stany faktyczne, usprawiedliwiające utrzymanie obowiązku alimentacyjnego mimo osiągnięcia pełnoletności. Okolicznością taką jest między innymi stan zdrowia uniemożliwiający samodzielne utrzymanie się (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 31.01.1986 r. sygn. akt: III CZP 76/85 oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 1999 r. sygn. akt III CKN 278/98 i z 12 maja 1998 r., sygn. akt II CKN 722/97, dostępne w LEX nr 3215, nr 1213493 oraz nr 503166). Wskazał, że jak wynika z akt sprawy dochód dwuosobowej rodziny Skarżącego stanowi wynagrodzenie matki Skarżącego w wysokości: 4.623,65 zł brutto (średnia z 3 ostatnich miesięcy). Dochód przypadający na jednego członka rodziny w wysokości 2.311,82 zł brutto a to nie pozwala stwierdzić, że Skarżący pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Uznał, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15.04.2002r., sygnatura akt II SA 4189/01, dostępny w LEX nr 83733). Zauważył, że wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych Skarżącego, jednakże pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. W ocenie organu ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10.02.2017 r., sygnatura II SA/Wa 1625/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W związku z powyższym, po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej organ uznał, że nie może przyznać renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zarzucając: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, mający wpływ na treść decyzji, a polegający na przyjęciu, że Skarżący nie spełnił warunków z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy wnikliwa analiza stanu faktycznego w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że jego żądanie w przedmiocie przyznania wnioskowanego świadczenia jest uzasadnione, 2) nieuzasadnione przyjęcie, jakoby Skarżący nie pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania, w sytuacji gdy stwierdzenie organu jest "całkowicie oderwane od aktualnych realiów życiowych", gdyż kwota 2.311,82 zł brutto miesięcznie wystarcza jedynie na jego wyżywienie, a pozostałe podstawowe potrzeby życiowe (opieka medyczna, leki, komunikacja, środki czystości, ubiór) pozostają niezaspokojone; 3) art. 7, art. 77 ust. 1 oraz art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tym samym dokonania oceny sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, nie uwzględniający jego choroby i kosztów leczenia i przyjęcie, że Skarżący posiada niezbędne środki utrzymania, a to z uwagi na wysokość osiąganych przez matkę Skarżącego dochodów; Jego zdaniem organy błędnie ustaliły, że pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania, skoro pracuje jego matka uzyskując dochód w kwocie 4.623,65 brutto (średnia z 3 miesięcy). Skarżący jest osobą chorą. Wśród jego kosztów utrzymania znajdują się koszty specjalistycznego wyżywienia-nutridrinki- ok. 1000 zł miesięcznie, leki ok. 500 zł miesięcznie, transport do lekarzy ok. 200 zł miesięcznie, środki higieniczne ok. 250 zł miesięcznie, opłaty za media: woda, śmieci, prąd ok. 400 zł miesięcznie. Skarżący nie dolicza kosztów wynajmu mieszkania, gdyż wraz z matką zamieszkuje w mieszkaniu koleżanki, która użyczyła je w drodze uprzejmości. Do tego dochodzą odpłatne wizyty lekarskie ok. 300 zł miesięcznie. Skarżący szuka specjalistów, którzy będą w stanie mu pomóc i utrzymać przy życiu. Wskazał, że organ rozpatrując sprawę nie zbadał sytuacji zdrowotnej w kontekście okoliczności, które mogły wpływać na posiadanie niezbędnych środków utrzymania. W szczególności Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie odniósł się do tego jak Skarżący ma przeżyć za dochód matki przypadający na niego w wysokości 2.311,82 zł brutto, w sytuacji gdy podstawowe koszty jego egzystencji przewyższają tą kwotę. Jego zdaniem stwierdzenie organu jest "całkowicie oderwane od aktualnych realiów życiowych", gdyż podana kwota wystarcza na jego wyżywienie, a pozostałe podstawowe potrzeby życiowe (opieka medyczna, leki, komunikacja, środki czystości, ubiór) pozostają niezaspokojone. W związku z powyższym wnosił o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jak i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] maja 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – renty. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Prezes ZUS naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu kwestią sporną jest odniesienie się do przesłanki niezbędnych środków utrzymania. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślić należy, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przyznając przedmiotowe świadczenie Prezes ZUS nie może kierować się jedynie zasadą współżycia społecznego, co postulował Skarżący. Bowiem z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który wnikliwie rozpatrzył sprawę i jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Sąd podziela stanowisko organu, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Przesłanka niezbędnych środków utrzymania nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Kryterium niezbędnych środków utrzymania to wynik odniesienia sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, czy renty socjalnej. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie tej przesłanki zalecał dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach, jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r. sygn. I OSK 112/06 - publ. LEX nr 321169; z dnia 7 sierpnia 2000 r. sygn. II SA 815/00 - publ. LEX nr 55028). Rozpatrując wniosek Skarżącego organ zasadnie uznał, że nie stwierdzono istnienia jednej z przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy, tj. braku niezbędnych środków utrzymania. W oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej z [...] stycznia 2021 r. Skarżący wskazuje, że gospodaruje i zamieszkuje wspólnie z matką. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnia, że mieszka z matką, co jego zdaniem nie oznacza prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Stanowisko Skarżącego nie jest w tym zakresie wiarygodne. Stwierdził, że całkowita niezdolność do pracy Skarżącego została ustalona dopiero od [...] kwietnia 2020 r. a działania mające na celu zmianę swojej sytuacji finansowej nastąpiły dopiero w 2021 r. Skarżący w dacie orzekania dysponował niezbędnymi środkami utrzymania. Z ustaleń organu wynika, iż dochód dwuosobowej rodziny Skarżącego stanowi wynagrodzenie matki Skarżącego w wysokości: 4.623,65 zł brutto (średnia z 3 ostatnich miesięcy). Tak więc dochód przypadający na jednego członka rodziny jest w wysokości 2.311,82 zł brutto co przekracza kwotę najniższej emerytury, która w dacie orzekania wynosiła 1.338,44, a to nie pozwala stwierdzić, że Skarżący pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Analizując skarżoną decyzję tut. Sąd pragnie podkreślić, iż omawiany przepis prawa nie przewiduje przesłanki "należytego zaspokojenia potrzeb wnioskodawcy" czy "zaspokojenia wszelkich potrzeb". Stąd więc organ zasadnie, nie odnosił się w swoim rozstrzygnięciu do rzeczywistych potrzeb wnioskodawcy i rzeczywistych kosztów jego utrzymania. Nawiązywanie do owych subiektywnych przesłanek, prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady równego traktowania beneficjentów systemu ubezpieczeń społecznych. W tym miejscu należało też podkreślić, iż trudna sytuacja materialna i zdrowotna wnioskodawcy, nie stanowi samoistnej przesłanki uzasadniającej przyznanie omawianego świadczenia. Nie jest ono bowiem świadczeniem o charakterze odpowiadającym zapomodze społecznej. Przedmiotowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, nie uniemożliwia natomiast wystąpienia w przyszłości z tożsamym wnioskiem, gdyby sytuacja materialna Skarżącego uległa zmianie. Powyższe ustalenia pozwalały zatem organowi przyjąć, iż Skarżący dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za swoiste kryterium odniesienia przy interpretacji pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania" przyjmuje się pomocniczo kwotę najniższej emerytury (renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie traktuje jednak minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok z 30 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1721/09, dostępne na stronie internetowej https://nsa.gov.pl ). Nie może bowiem ujść z pola widzenia, że ustawodawca w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej posłużył się celowo klauzulą generalną, a nie kryterium kwotowym. Miało to na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Podkreślenia wymaga, że niezbędnych środków utrzymania nie można utożsamiać z niewystarczającymi środkami utrzymania, na co wielokrotnie zwracały uwagę sądy administracyjne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku z 20 kwietnia 2010 r. oceniając, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie można abstrahować od tego, że świadczenie określone w tym przepisie organ może przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie ani ubieganie się o podstawowe środki utrzymania. W tej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organy uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W świetle powyższego, uznając iż skarżona decyzja - wobec nie spełnienia przez Skarżącego przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania - nie narusza prawa, a organ administracji prawidłowo ocenił stan faktyczny i dokonał prawidłowej subsumcji normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).