II SA/Wa 2844/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Komendant Główny Policji (zwany dalej także jako: "Organ") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 61a § 1 i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 – zwanej dalej także "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Z. P. z dnia [...] listopada 2018 r. w części dotyczącej wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. We wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. Z. P. (zwany dalej także jako: "Strona"; "Skarżący") zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o ponowne ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz wypłatę należnej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami. Wskazując na powyższe żądanie, powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). Organ, na podstawie świadectwa służby ustalił, że Z. P. pełnił służbę w Policji do dnia [...].04.2008 r., a wraz ze zwolnieniem ze służby został wypłacony należny mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Komendant Główny Policji odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, natomiast zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. Organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z tytułu powyższej decyzji. Uzasadniając zaskarżone postanowienie Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiająca wszczęcie i prowadzenie postępowania, którą jest brak przepisu materialnego pozwalającego organowi na wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz merytoryczne orzekanie w przedmiocie żądania wypłaty odsetek ustawowych. Ustawa o Policji nie zawiera bowiem przepisu, który stanowiłby podstawę do żądania wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Brak przepisu na gruncie ustawy o Policji, jak również Kodeksu postępowania administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę do orzekania w tej kwestii powoduje, że przedmiotowe żądanie nie ma charakteru sprawy administracyjnej. W ocenie Komendanta Głównego Policji żądanie wypłacenia odsetek ustawowych nie mieści się w zakresie sprawy administracyjnoprawnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. i dlatego niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty odsetek. Organ podniósł, że takie stanowisko ma potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dlatego też rozpoznanie sprawy o odsetki od świadczeń z art. 114 ustawy o Policji (również w przypadku ich przyznania) nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organy administracji publicznej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00). Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie co do istoty sprawy, a także "zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłacenia mu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop". Uzasadniają skargę, zarzucił Organowi naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP "w związku z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K/7/15 opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz.2102), a przez to pozbawienie go z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop". Ponadto zarzucił Organowi działanie, które uniemożliwiło Skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) (zwaną dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach) - z pominięciem wyroku Trybunału RP sygn. akt K/7/15. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, gdyż kwestia wypłaty odsetek nie jest sprawą o charakterze administracyjnym. Jednocześnie Organ poinformował, że Skarżący pisemnym oświadczeniem z [...].07.2021r. cofnął skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a.").. Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m. innymi postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137).) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia). Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania). Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu albowiem zarzuty skargi są bezpodstawne. Przedmiotem kontroli było postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odsetek od niewypłaconego w terminie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy . Zgodnie z art. 61 a k.p.a.: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). W powyższym przepisie ustawodawca przewidział poza podmiotową przeszkodą wszczęcia postępowania także tzw. inne uzasadnione przyczyny tamujące przeprowadzenie postępowania. Te inne uzasadnione przyczyny nie zostały sprecyzowane w ustawie. W tym zakresie uzupełniło je stanowisko nauki a także doprecyzowało orzecznictwo. Wskazuje się, że jedną z takich przyczyn jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie ( wyrok NSA z 22.07.2014 r., I OSK 1635/14). Analiza przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 360) pozwala na stwierdzenie, że – jak słusznie podniósł Organ w zaskarżonym postanowieniu - nie ma w niej uregulowań dotyczących odsetek od należnego policjantowi ekwiwalentu na niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, czego domaga się Skarżący. Postępowanie administracyjne może się toczyć w sprawie administracyjnej, a zatem wówczas, gdy ustawodawca w przepisach materialnego prawa administracyjnego przewidzi podstawy ku temu, by organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej skonkretyzował prawa i obowiązki podmiotu stojącego poza jej strukturą. W takim przypadku istnieje droga postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w sprawie danego rodzaju. Do odmowy wszczęcia postępowania powinno zatem dojść wtedy, gdy organ administracji publicznej nie dopatrzy się w podaniu cech żądania, które powinien rozpoznać i załatwić przez wydanie decyzji administracyjnej ale nie stwierdzi także, że strona zgłosiła w nim roszczenie cywilne, o którego zasadności powinien orzec sąd powszechny. Artykuł 61 a k.p.a. jest podstawą orzekania wówczas, gdy żądanie zgłoszone w podaniu dotyczy takich stosunków społecznych, w zakresie których ustawodawca nie stworzył organom administracji podstaw do ingerowania w nie w ogóle, czy choćby do ingerowania w nie przez wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych, jakimi są decyzje (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2012 r., VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835) - por. Hanna Knysiak - Sudyka - Komentarz do art. 61a, LEX. Zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Rozbieżną pozornie praktykę orzekania w sprawach odsetek funkcjonariuszy tłumaczy treść art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli zatem istnieje regulacja określonej pragmatyki, która przewiduje prawo do odsetek, w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna, jeżeli (jak w przypadku Służby Celnej) ustawa nie zastrzegła drogi przed sądem powszechnym. Ten ostatni sąd (sąd powszechny) będzie natomiast rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka służbowa wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia organowi działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia. Mając zatem na uwadze, że ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (zob. np. wyrok NSA 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1467/13). Dodać należy, że również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt 14/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 19) jeszcze przed wejściem w życie aktualnie obowiązujące Konstytucji RP uznał, że niewypłacenie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie ze spełnieniem świadczenia pieniężnego uzasadniające żądanie odsetek przed sądem powszechnym. Także w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, OTK ZU 2000 Nr 5 Trybunał orzekł, że art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, że w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził tam wyraźnie, że pojęcie to obejmuje także roszczenia odnoszące się do odsetek od należnych a niewypłaconych w terminie świadczeń. Jak podkreślono, zgodnie z art. 177 Konstytucji wymiar sprawiedliwości w Polsce sprawują sądy powszechne we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Natomiast zgodnie art. 184 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, jedynie kontrolę działalności administracji publicznej. Można więc sądzić, iż z woli ustrojodawcy to właśnie na rzecz sądów powszechnych w razie wątpliwości przemawia domniemanie właściwości w omawianych sprawach /Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Wyd. Liber, Warszawa 2000 r., str. 231 i 239-249; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Zakamycze 1998 r., str. 75, 187 i 196-197 oraz J. Boć /red./, Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998 r., str. 139 i nast./. Według Trybunału nie ma żadnych racji, które - przy wyborze pomiędzy rezultatami wykładni językowo dopuszczalnymi - przemawiałyby za wyłączeniem lub ograniczeniem rzeczywistego prawa do sądu. Wręcz przeciwnie, założeniem państwa prawnego jest prawo do sądu. Wykładnia obowiązującego prawa musi zawsze dawać możliwie najpełniejszy wyraz temu założeniu. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. uznał, że aby zapobiec wyprowadzaniu w drodze wykładni z treści art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego normy o charakterze niekonstytucyjnym, należy wyeliminować nieprawidłowości pojawiające się w tym zakresie w orzecznictwie. Trybunał z całą stanowczością podkreślił, że art. 1 Kpc rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej", nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Reasumując powyższe rozważania, skoro zgłoszone żądanie nie należy do drogi administracyjnej, uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania przez Organ, dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, oddalając skargę.