II SA/Wa 308/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Iwona Dąbrowska (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] października 2010 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącej J. H. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r., wydaną na podstawie art. 98 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 234, poz. 1997 ze zm.), § 2 ust. 1 w związku z § 3 z uwzględnieniem § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. nr 98, poz. 892 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2002 nr 99, poz. 898), przyznał J. H. pomoc finansową. Następnie Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 98 ust. 1 w zw. z art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2008r. nr 96, poz. 617 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że J. H. jest funkcjonariuszką Straży Granicznej, którą pełni obecnie w Wydziale [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] , a od dnia 1 września 2004 r. jest w służbie stałej. Na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi SG w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Jeżeli funkcjonariusz, pomimo przysługującego mu prawa do lokalu mieszkalnego, nie otrzyma go, to stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, przysługuje mu prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Organ podkreślił, że uprawnienie funkcjonariusza SG do lokalu mieszkalnego nie ma charakteru bezwzględnego i zawsze jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych takiej osoby w przedmiocie posiadania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego. Z tego względu, przesłankę tę trzeba uwzględnić przy ocenie, czy w rachubę wchodzi substytucyjne uprawnienie w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wyjaśnił, że funkcjonariusz może ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej, jednak musi być on uprawniony do otrzymania w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego. Kluczowe zatem w sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii, kiedy osoba taka nabyła do niego prawo i w związku z jaką czynnością prawną powstał po stronie organu obowiązek jego realizacji. Odnosząc się do powyższego organ wskazał, że ze złożonego wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej wynika; że J. H. posiada prawo do 3 norm zaludnienia, co zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. nr 99, poz. 898 ze zm.), odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 21 m2 do 30m2, podczas gdy J.H. wraz z mężem nabyła w dniu [...] czerwca 2004 r. dom jednorodzinny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących jej norm zaludnienia (41 m2). Oznacza to, że w sprawie zrealizowana została wskazana w art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej przesłanka negatywna posiadania przez funkcjonariusza lub jego małżonka w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu. Jej spełnienie wyłącza możliwość przyznania lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji również pomocy finansowej na jego uzyskanie. Skoro w dacie mianowania na funkcjonariusza w służbie stałej J. H. nie spełniała warunków do przydzielenia jej, na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego to, tym samym nie spełniała przesłanek by mogła być jej przyznana pomoc finansowa na zakup lokalu. Jednocześnie w decyzji organ pouczył J. H., że decyzja ta jest ostateczna i nie służy od niej odwołanie, może być jednak zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od jej doręczenia za pośrednictwem organu, który ją wydał. Pismem z dnia 6 grudnia 2010 r. J. H. reprezentowana przez radcę prawnego B. L. wniosła skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., wydanym na podstawie art. 113 § 1 K.p.a., Komendant Główny Straży Granicznej sprostował z urzędu błędne pouczenie zawarte w swojej decyzji z dnia [...] października 2010 r. i ponownie pouczył, że od decyzji nie służy odwołanie, jednakże na podstawie art. 127 § 1 K.p.a. strona niezadowolona z rozstrzygnięcia, może zwrócić się do organu, który go wydał, w terminie 14 dni od daty jego doręczenia, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. J. H. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. w całości, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 K.p.a., art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wniosków składanych w toku postępowania, nieuwzględnienie dowodów składanych przez stronę a także niezbadanie rzeczywistego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych J. H., 2. art. 98 ust. 1 w zw. z art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez przyjęcie, że fakt zakupu domu stanowi automatyczne wypełnienie przesłanki określonej w art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Natomiast w dniu 14 stycznia 2011 r. wniosła zażalenie na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2010 r. o sprostowaniu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Komendant Główny Straży Granicznej zawiesił postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi J. H. na decyzję z dnia [...] października 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. H. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2010 r., wskazując, że od decyzji tej stronie przysługiwało prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Straży Granicznej, o czym strona nie została prawidłowo pouczona. Wobec niewyczerpania środka zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji publicznej skargę uznano za niedopuszczalną. Postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2011 r. Komendant Główny Straży Granicznej podjął zawieszone postępowania w sprawach: rozpoznania zażalenia na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2010 r. i w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2010 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i wyjaśnił, że uprawnienie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego nie ma charakteru bezwzględnego i zawsze jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych takiej osoby w przedmiocie posiadania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego. Przesłankę tę trzeba uwzględnić przy ocenie, czy w rachubę wchodzi substytucyjne uprawnienie w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Aby funkcjonariusz mógł się ubiegać o przyznanie pomocy finansowej, musi być uprawniony do otrzymania, w drodze decyzji administracyjnej, lokalu mieszkalnego. Organ ustalił, że z akt sprawy wynika, iż dnia [...] czerwca 2004 r., J. H. wraz z mężem nabyła dom jednorodzinny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących jej norm zaludnienia. Oznacza to, że skoro w dacie przejścia do służby stałej, tj. dnia 1 września 2004 r., funkcjonariuszka posiadała w miejscowości pobliskiej dom jednorodzinny, to nie przysługiwało jej prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie dysponowała również prawem do substytutu tego uprawnienia, czyli do pomocy finansowej. Reasumując organ wywiódł, że użyte w art. 98 ustawy o Straży Granicznej określenie "przysługuje pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, albo domu mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość" należy traktować jako cel, na który ta pomoc jest przeznaczona. Cel ten osiągnięty został z dniem zawarcia umowy przeniesienia własności na funkcjonariuszkę, tj. [...] czerwca 2004 r. i na ten dzień organ administracyjny zobowiązany był dokonać oceny czy zostały spełnione przesłanki pozytywne z art. 98 ustawy o Straży Granicznej i czy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 99 tej ustawy. Organ, odnosząc się do zarzutu braku możliwości faktycznego zamieszkania w zakupionym domu ze względu na prowadzone w nim prace remontowe stwierdził, że przepisy resortowe nie uzależniają kwestii przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej od stanu technicznego lokalu mieszkalnego bądź domu jednorodzinnego, którego taka osoba jest właścicielem. Art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej wskazuje jedynie na konieczność zaspokojenia przez lokal lub dom przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia. Ponieważ zaś powierzchnia mieszkalna domu jednorodzinnego, który nabyła wraz z mężem J. H. wynosi 41 m2, a strona posiada prawo do 3 norm zaludnienia (21 – 30 m2), to za bezsporny, w ocenie organu należy uznać fakt, że funkcjonariuszka nie mogła być objęta pomocą finansową, o której mowa w art. 98 ustawy o Straży Granicznej, bo jej potrzeby mieszkaniowe były już zrealizowane. Ponadto, odpowiadając na zarzut nieodniesienia się do składanych przez J. H., w toku postępowania, wniosków, organ wywodził, że odpowiedział na nie, wyjaśniając, że okoliczność zakupu domu wymagającego remontu to subiektywny wybór strony, za który organ Straży Granicznej nie może ponosić odpowiedzialności. Natomiast, odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu na postanowienie nr [...] , Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że w myśl art. 113 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony sprostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydawanych przez ten organ decyzjach. Do omyłek takich zalicza się błędne pouczenie. Jednocześnie organ wskazał, że J. H. nie poniosła negatywnych skutków błędnego pouczenia, bowiem efektem sprostowania omyłki był wniesiony przez J. H. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. stała się przedmiotem skargi J. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 3 Kp.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do jej wniosków i dowodów składanych w toku postępowania, a także niezbadanie rzeczywistego zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 98 ust. 1 w zw. z art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej poprzez przyjęcie, że fakt zakupu domu stanowi automatycznie wypełnianie przesłanki określonej w art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wywodziła, że nabyty przez nią dom nie nadawał się do zamieszkania, a co za tym idzie nie stwarzał realnych możliwości zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych. Podniosła, że nabycie lokalu mieszkalnego w stanie surowym nie oznacza jeszcze, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz że posiadanie domu powinno być rozumiane jako realna możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Wyjaśniła, że przeniesienie własności domu nastąpiło w dniu [...] czerwca 2004 r., natomiast w dniu [...] lipca 2004 r. zameldowała się w lokalu. Podkreśliła przy tym, że data ta nie może zostać uznana za datę zamieszkania bądź, co istotniejsze, posiadania przez lokal takich właściwości, które czynią go użytecznym do zamieszkania, tj. minimalne warunki mieszkaniowe. Warunki te zostały spełnione dopiero po przeprowadzeniu remontu i doprowadzeniu wody do domu, co nastąpiło [...] września 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1415/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, ze decyzja z dnia [...] października 2010 r. została doręczona skarżącej w dniu 8 listopada 2010 r., zatem termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upływał z dniem 22 listopada 2010 r. Wniosek ten został zaś przez skarżącą wniesiony dopiero w dniu 11 stycznia 2011 r. Niekwestionowanym jest, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. zawierała wadliwe pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia. Skarżąca została bowiem pouczona, że przysługuje jej możliwość złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd podkreślił, że mylne pouczenie strony o przysługujących jej środkach odwoławczych nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia lecz nie wpływa ono na bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia, który jest terminem ustawowym i rozpoczyna swój bieg od daty ściśle określonej w przepisach. Na bieg powyższego terminu nie miał również wpływ fakt sprostowania pouczenia zawartego w decyzji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Sąd zwrócił uwagę, że postanowienie o sprostowaniu pouczenia zostało wydane z naruszaniem treści art. 113 § 1 K.p.a., albowiem błędne pouczenie strony nie stanowi błędu pisarskiego, ani rachunkowego, nie jest też oczywistą omyłką. Błędne pouczenie co do środków zaskarżenia w dacie wydania tegoż postanowienia nie mogło być też sprostowane z urzędu w oparciu o treść art. 111 K.p.a, gdyż możliwość dokonania takiego sprostowania przez organ z urzędu umożliwiła nowelizacja tego przepisu obowiązująca od dnia 11 kwietnia 2011 r. Sprostowanie pouczenia nie zmieniło biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin ten nie zaczął biec ponownie od daty doręczenia tego postanowienia. Strona zaś nie złożyła wniosku o przywrócenie tego terminu. Rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż oznacza weryfikację w decyzji ostatecznej. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 899/12 uchylił wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, że postanowienie o sprostowaniu błędnego pouczenia z dnia [...] grudnia 2010 r. organ wydał na podstawie art. 113 K.p.a. Natomiast art. 111 § 1 K.p.a. obowiązującym w dacie wydawania postanowienia o sprostowaniu, to jest w dniu [...] grudnia 2010 r. stanowił, że "strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach". Z powyższego wynika zatem, że w dniu wydania postanowienia o sprostowaniu, to jest w dniu [...] grudnia 2010 r., organ nie mógł dokonać takiego sprostowania z urzędu na podstawie art. 111 K.p.a., gdyż przepis ten przewidywał sprostowanie jedynie na wniosek strony. Dopiero zmiana wprowadzona do tego przepisu, która zaczęła obowiązywać w dniu 11 kwietnia 2011 r. dała organowi możliwość działania z urzędu w tej kwestii. Dodano bowiem art. 1a, który stanowi: "organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Natomiast § 1b stanowi, że "uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia". Wobec tego skoro w dniu wydania postanowienia o sprostowaniu pouczenia, to jest w dniu [...] grudnia 2010 r., organ nie miał możliwości prawnej, aby na podstawie art. 111 K.p.a. mógł dokonać takiego sprostowania z urzędu, dlatego też wydając postanowienie w tym przedmiocie, jako podstawę prawną podał art. 113 K.p.a., pouczając jednocześnie stronę tak, jakby to ona wystąpiła z wnioskiem o sprostowanie. Podkreślić bowiem należy, że w postanowieniu o sprostowaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. pouczono stronę, że termin 14 – dniowy do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaczyna biec od dnia doręczenia stronie tegoż postanowienia (o sprostowaniu). Strona taki wniosek złożyła, wytykając organowi błędy. Złożyła także zażalenie na postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. o sprostowaniu, które nie zostało rozpoznane, lecz organ wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., w której ustosunkował się do zarzutów stawianych postanowieniu o sprostowaniu. W ocenie NSA pomimo, że w sprawie wystąpiła sytuacja określona w art. 112 K.p.a., czyli strona została błędnie pouczona przez organ co do trybu wniesienia odwołania, to jednak strona nie poniosła straty z tytułu dochodzenia swych praw, o których mowa powyżej. Złożyła bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosując się do pouczenia zawartego w postanowieniu o sprostowaniu za dnia [...] grudnia 2010 r., który to wniosek został rozpoznany. Nie można zatem podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że nastąpiło rażące naruszenie prawa polegające na rozstrzygnięciu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W związku z tym NSA uznał, że pomimo ilości błędów poczynionych przez organ administracyjny, strona miała możliwość dochodzenia swych praw, gdyż nie zostało jej ograniczone prawo dostępu do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2012 r. stwierdzająca nieważność decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2006 r. przyznającej J. H. pomoc finansową, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że kwestie "mieszkaniowe" funkcjonariuszy Straży Granicznej zostały unormowane w rozdziale 12 "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 234, poz. 1997 ze zm.). Podstawowym prawem funkcjonariusza w służbie stałej w tym zakresie jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust .1 ustawy). Prawo to wiąże się nierozerwalnie z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest pełna dyspozycyjność funkcjonariusza. Inne uprawnienia uregulowane w tym rozdziale, takie jak w szczególności prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1), czy też prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 98 ust. 1), są uprawnieniami pochodnymi, zastępczymi i ekwiwalentnymi wobec prawa do lokalu mieszkalnego i mogą być zrealizowane tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, albo nieotrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Należy przy tym podnieść, iż w sprawie realizacji tego prawa organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym zakresie. Organ, rozpoznając taki wniosek, bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek określonych w art. 99 ustawy o Straży Granicznej, w tym przesłanki posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Jeżeli którakolwiek z nich jest spełniona, lokalu mieszkalnego nie przydziela się, tym samym wykluczone jest też przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że zarówno prawo do lokalu, jak i prawo do równoważnika nie są uprawnieniami bezwarunkowymi. Zatem już z treści przepisów rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej można wywieść, iż przed badaniem zasadności przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego konieczne jest ustalenie, czy w ogóle funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu. Podkreślić należy, że z powołanej ustawy o Straży Granicznej nie wynikają w szczególności limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego, w tym ustawa ta nie stanowi by prawo do omawianego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 18 czerwca 2009 r. o sygnaturze akt I OSK 210/09 przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. nr 118, poz. 1014 ze zm.) należy interpretować w ten sposób, że wniosek o którym mowa w tym przepisie warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu za który świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. A zatem z dniem mianowania funkcjonariuszem Straży Granicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca z dniem 1 września 2004 r. została funkcjonariuszem Straży Granicznej w służbie stałej. Z tym tez dniem nabyła uprawnienia do pomocy finansowej. Organ uzasadniając swoją decyzję podał, że ze złożonego wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej wynika; że J. H. posiada prawo do 3 norm zaludnienia, co zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. nr 99, poz. 898 ze zm.), odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 21 m2 do 30m2, podczas gdy J. H. wraz z mężem nabyła w dniu [...] czerwca 2004 r. dom jednorodzinny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących jej norm zaludnienia (41 m2). Wskazał, że to oznacza, że w sprawie zrealizowana została wskazana w art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej przesłanka negatywna posiadania przez funkcjonariusza lub jego małżonka w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu. Jej spełnienie wyłącza możliwość przyznania lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji również pomocy finansowej na jego uzyskanie. Organ uznał, że w dacie mianowania na funkcjonariusza w służbie stałej J. H. nie spełniała warunków do przydzielenia jej, na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego, tym samym nie spełniała przesłanek by mogła być jej przyznana pomoc finansowa na zakup lokalu. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko jest co najmniej przedwczesne (a tym samym wadliwe), bowiem nie zostało poprzedzone wszechstronną i rzetelną analizą oraz oceną wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Rację ma zatem skarżąca, iż orzekając w sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji stwierdził, że dla organu kluczowym jest jedynie fakt przeniesienia własności wyżej wymienionego domu na J. H. i jej męża co miało miejsce w dniu [...] czerwca 2004 r. Z kolei organ odwoławczy, utrzymując ww. decyzję w mocy, stwierdził, iż przepisy resortowe nie uzależniają kwestii przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej od stanu technicznego lokalu mieszkalnego bądź domu jednorodzinnego, którego taka osoba jest właścicielem bowiem art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej wskazuje jedynie na konieczność zaspokojenia przez lokal lub dom przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia. Tymczasem w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu było zbadanie czy w dniu 1 września 2004 r., a zatem w dacie, gdy skarżąca została funkcjonariuszem w służbie stałej i w której to dacie nabyła ona na podstawie art. 92 ust. 1 pow. ustawy o Straży Granicznej, uprawnienie do lokalu mieszkalnego funkcjonariusz miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, w szczególności, czy posiadany przez niego lokal nadawał się do zamieszkania. Wbrew twierdzeniom organu I instancji kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, należyte zbadanie ww. kwestii w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organy obu instancji zaniechały dokonania wszechstronnej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie rozważyły bowiem okoliczności wskazanych w treści załączonej do wniosku umowy sprzedaży ww. lokalu z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz oświadczenia byłej właścicielki domu J. B., z którego wynika, że dom ten w chwili sprzedaży nie posiadał ani łazienki ani WC, jak również nie zbadał umowy na dostawę wody, zawartej pomiędzy A. H. a Zakładem Usług Komunalnych w [...] z której wynika, że podłączona ona została dopiero [...] września 2004 r. Organ nie wypełnił w rozpoznawanej sprawie obowiązku wynikającego z art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, działanie organu polegające w istocie na nieuzasadnionym zakwestionowaniu wartości dowodowej oświadczenia skarżącego godzi w reguły postępowania dowodowego (art. 80 k.p.a.), a jednocześnie stanowi naruszenie zasady informowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Dlatego też ocena organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest przedwczesna i niewystarczająca z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Podać ponadto należy, że w uchwale siedmiu sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r. o sygnaturze akt OPS 7/08 (Lex 53339), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych w sytuacji nabycia domu w budowie czy w stanie surowym, a więc nie nadającego się do zamieszkania, albo gdy w wprawdzie jest współwłaścicielem w odpowiedniej powierzchniowo części lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu ale z przyczyn obiektywnych (usprawiedliwionych) nie zajmuje takiego lokalu (domu), nie mieszka w nim. Według NSA w sytuacjach takich zgodnie z wykładnią celowościową rozdziału 6 ustawy, funkcjonariusz Służby Więziennej nie powinien być pozbawiony prawa do pomocy finansowej określonej w art. 90 ust. 1 ustawy. Wprawdzie uchwała podjęta została na gruncie ustawy o Więziennictwie, ale unormowania w tym zakresie są bardzo zbliżone. Biorąc zatem pod uwagę wskazane powyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy orzekające, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Komendant Główny Straży Granicznej uwzględni powyższą ocenę prawną. W sposób wyczerpujący rozpatrzy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w razie potrzeby podejmie stosowne czynności w celu jego uzupełnienia. Rozstrzygnięcie podjęte w sprawie należycie uzasadni, czynić zadość wymogom z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Nadto, dokonując oceny, czy na dzień spełnienia warunków ustawowych do otrzymania pomocy finansowej wystąpiły przesłanki do jej udzielenia, organ weźmie pod uwagę, że lokal nadający się do zamieszkania przez funkcjonariusza Straży Granicznej to lokal, który winien odpowiadać pewnym standardom bezpieczeństwa oraz wymogom technicznym, uwzględniającym nie tylko potrzeby funkcjonariusza, ale również jego rodziny. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.