II SA/Wa 317/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury w drodze wyjątku oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] grudnia 2024 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania T. S. (dalej: "skarżący") emerytury w drodze wyjątku. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] lipca 2024 r. skarżący wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie świadczenia emerytalnego w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku podał, że [...] listopada 2022 r. otrzymał odmowną decyzję organu w przedmiocie prawa do emerytury, wydaną w trybie art. 28 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1631 ze zm.; dalej: "ustawa emerytalna"). Skarżący przyznał, iż nie posiada 20 lat okresu składkowego i nieskładkowego. Od 1 stycznia 1949 r. przepisy zmieniły się i obecnie nie może uzyskać prawa do emerytury z przepracowanych lat. Skarżący podkreślił, że jego sytuacja jest bardzo trudna, gdyż ze względu na wiek (75 lat) nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, a jego jedyny dochód stanowi zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł. Stwierdził, iż żałuje niektórych swoich decyzji; ponosi teraz ich konsekwencje, ale nie może cofnąć czasu. Żona skarżącego otrzymuje niewysoką emeryturę, koszty utrzymania są duże, małżonkowie posiadają zadłużenie komornicze, zaś środki, którymi dysponują, nie wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący wskazał też, że wobec przekroczonego kryterium dochodowego, nie przysługuje mu zasiłek stały z ośrodka pomocy społecznej, lecz pobiera z tego ośrodka świadczenie pieniężne na zakup żywności. Nadto skarżący podniósł, iż nie ma własnych dzieci, na pomoc których mógłby liczyć. Decyzją z [...] września 2024 r. organ, w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, odmówił skarżącemu przyznania emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Prezes ZUS, powołując się na dokumentację zgromadzoną w aktach rentowych, odnotował, że na przestrzeni 75 lat życia skarżący udokumentował tylko 11 lat, 11 miesięcy i 18 dni łącznych okresów składkowych, zaś w latach 1966-1970, 1975-1983 i 1988-2013 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez skarżącego zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Organ zaakcentował, iż przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Niezbędne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W ocenie Prezesa ZUS, w niniejszej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w ww. przerwach nie została orzeczona względem skarżącego całkowita niezdolność do pracy. Nadto sam skarżący nie podał takich okoliczności. Organ ocenił także sytuację materialną skarżącego, przy czym nie stanowi ona wyłącznego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższej decyzji skarżący wyjaśnił, że we wskazanych przez Prezesa ZUS przerwach w zatrudnieniu: pełnił służbę wojskową (1968-1970); pracował zawodowo w [...] (1970-1976); w 1975 ożenił się, a rok później jego żona zachorowała na gościec i wymagała stałej opieki, co wiązało się z koniecznością rezygnacji przez skarżącego z pracy zawodowej; prowadził gospodarstwo rolne, ale nie jest w stanie tego udokumentować; leczył się psychiatrycznie z powodu nerwicy (1987-1989); w 1995 r. zmarła żona skarżącego, a on przeprowadził się do matki, by się nią opiekować; w 1997 r. zmarła matka skarżącego, zaś on podjął pracę zawodową, lecz nie na podstawie umowy o pracę; w 1998 r. ponownie ożenił się; nadal pracował w różnych firmach (1998-2012), nie zawierając umów o pracę. Skarżący podniósł, iż jego jedynym dochodem jest zasiłek pielęgnacyjny. Za rażąco niesprawiedliwe uznał dyskryminowanie przez ustawę emerytalną ubezpieczonego urodzonego przed 1 stycznia 1949 r., który (tak jak on) nie osiągnął przewidzianego w art. 27 pkt 2 tej ustawy okresu składkowego i nieskładkowego. Powołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2024 r. organ utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W motywach decyzji drugoinstancyjnej organ zaznaczył, że okolicznością szczególną może być tylko zewnętrzne, obiektywne i niezależne od woli danej osoby zdarzenie lub trwały stan wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego Prezes ZUS nie dopatrzył się zaistnienia szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Na przestrzeni 76 lat życia udowodnił on 13 lat, 11 miesięcy i 6 dni okresów składkowych. Tymczasem przyznanie świadczeń na podstawie ustawy emerytalnej jest uzależnione od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu sprawy o świadczenie w drodze wyjątku, należy także brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien być znaczący. Niedostrzeganie udokumentowanego okresu zatrudnienia prowadziłoby do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, a to naruszałoby interes społeczny oraz zasady sprawiedliwości. Jak podał organ, od [...] sierpnia 1966 r. do [...] kwietnia 1968 r., od [...] lipca 1975 r. do [...] maja 1983 r. i od [...] stycznia 1988 r. do [...] grudnia 2013 r., czyli do osiągnięcia wieku emerytalnego, skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Wprawdzie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie uzależnia przyznania świadczenia od konkretnego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, by istniała możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. W przerwach w ubezpieczeniu skarżącego nie była orzeczona względem niego całkowita niezdolność do pracy. Zatem jego stan zdrowia nie przyczynił się do braku uprawnień do emerytury w trybie zwykłym. Skarżący nie udokumentował też innych zdarzeń zewnętrznych, niezależnych od jego woli, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Odnosząc się do powołanych przez skarżącego argumentów o jego chorobie, sprawowaniu opieki nad chorymi członkami rodziny oraz wykonywaniu pracy bez zgłoszenia do ubezpieczenia, Prezes ZUS wyjaśnił, iż: - samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności, zaś skarżący nie przedstawił dowodów na potwierdzenie, że w latach 1987-1989 stan zdrowia uniemożliwiał mu podjęcie zatrudnienia; - rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad członkami rodziny nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową, dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, gdyż nie jest to okoliczność niezależna od woli osoby ubezpieczonej, lecz jej wybór, a dokonując takiego wyboru, osoba ubezpieczona powinna liczyć się z jego konsekwencjami; - wykonywanie zatrudnienia z pominięciem ubezpieczenia, jakkolwiek może być zrozumiałe ze względu na przymus ekonomiczny, to nie może być uznane za okoliczność szczególną, na której zaistnienie sam zainteresowany nie miał wpływu. Osoba, która decyduje się na taką formę wykonywania pracy, winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Na opisaną wyżej decyzję skarżący wywiódł, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem Prezesa ZUS i nie ma wpływu na to, że nie potrafi udokumentować swojej sytuacji zdrowotnej (dokumentacja medyczna została już zlikwidowana), a jego obecna sytuacja dochodowa jest bardzo trudna. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zawnioskował też o rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W piśmie z 12 marca 2025 r. skarżący przychylił się do wniosku Prezesa ZUS o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Natomiast art. 120 p.p.s.a. wskazuje, iż w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Powyższy przepis przewiduje trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku: po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Regulacja określona w treści art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej stanowi odstępstwo od zasady spełnienia warunków wymaganych do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Jej wyjątkowy charakter determinują "szczególne okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Wprawdzie ustawa emerytalna nie definiuje tego pojęcia, jednak dokonując jego wykładni należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, żeby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w omawianym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Chodzi tu o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. "Szczególne okoliczności" to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb, niedostatku czy sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają bądź udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1597/22 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostrzec też trzeba, iż decyzja wydawana na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że ustawodawca wyposaża organ administracji publicznej (Prezesa ZUS) w kompetencję do samodzielnego ustalenia, czy w jego uznaniu zachodzą szczególne okoliczności przemawiające za przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. W ramach postępowania w sprawach z zakresu świadczeń w drodze wyjątku, organ - zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej - winien podejmować z urzędu wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta nie zwalnia jednak wnioskodawcy (tu: skarżącego) z obowiązku przedstawienia w toku postępowania wszelkich dowodów na poparcie faktów, które mogłyby być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a które nie są i nie mogą być znane organowi, z uwagi na to, iż nie są one dostępne w prowadzonych przez ten organ rejestrach czy archiwach. W tym kontekście odnotować trzeba, że skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów na poparcie twierdzenia o leczonej w latach 1987-1989 nerwicy. Na przestrzeni 76 lat życia skarżący udowodnił 13 lat, 11 miesięcy i 6 dni okresów składkowych, a w czasie bardzo długich przerw w ubezpieczeniu, występujących od [...] sierpnia 1966 r. do [...] kwietnia 1968 r., od [...] lipca 1975 r. do [...] maja 1983 r. oraz od [...] stycznia 1988 r. do [...] grudnia 2013 r., czyli do osiągnięcia wieku emerytalnego, nie była względem niego orzeczona całkowita lub nawet częściowa niezdolność do pracy. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, w myśl którego usprawiedliwieniem dla okresów nieskładkowych nie może być fakt wykonywania pracy bez odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Działanie takie jest bowiem przejawem podjęcia świadomego życiowego wyboru co do sposobu i warunków pracy w kontekście braku wypracowania odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego z pełnymi konsekwencjami takich decyzji i w takim przypadku strona nie może powoływać się na zaistnienie okoliczności od siebie niezależnych. "Szczególne okoliczności" należy łączyć m.in. ze zdarzeniami pozostającymi poza wolą lub zamiarami skarżącego albo z taką sytuacją, która ze względu na skonkretyzowane okoliczności danej sprawy, odnoszące się do układu sytuacyjnego lub właściwości osoby ubiegającej się o świadczenie, jest niezwykle trudne spełnienie wszystkich przesłanek niezbędnych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym (vide wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 352/25). Także opieka nad członkami rodziny stanowi życiowy wybór pomiędzy rezygnacją z pracy i poświęceniu się rodzinie a kontynuowaniem zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień emerytalno-rentowych, wynikających z ubezpieczenia społecznego. Rezygnacja skarżącego z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad chorą żoną, a później matką, nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego (vide wyrok NSA z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 290/190 i z 8 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 233/25). Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej skarżącego, lecz emerytura w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy, gdyż takie świadczenia są przyznawane w ramach pomocy społecznej (vide wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 754/23). W ocenie Sądu, decyzje obu instancji Prezesa ZUS nie były ani arbitralne ani dowolne. Organ właściwie zebrał materiał dowodowy i wydał rozstrzygnięcia mieszczące się w granicach uznania administracyjnego. Należycie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem ustalił i prawidłowo ocenił wszystkie niezbędne okoliczności faktyczne, a wydane decyzje klarownie i wyczerpująco uzasadnił. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.