II SA/Wa 3236/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wójtowi gminy wotum zaufania postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu J. K. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Rada Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy", "organ") w dniu [...] lipca 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] o nieudzieleniu wotum zaufania dla Wójta Gminy [...]. Określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 2). W podstawie prawnej uchwały Rada Miejska powołała art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.), dalej: "u.s.g.". W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała, że zgodnie z art. 28aa ust. 1 i 2 u.s.g., burmistrz co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy, który obejmuje podsumowanie działalności burmistrza w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Wójt Gminy [...] przekazał dnia [...] maja 2021 r. Radzie Gminy [...] Raport o Stanie Gminy za rok 2020. Po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem, Rada Gminy [...], nie udzieliła Wójtowi Gminy [...] wotum zaufania. W głosowaniu w sprawie udzielenia Wójtowi wotum zaufania nie uzyskano bezwzględnej większości ustawowego składu rady. W konsekwencji zastosowanie znalazł przepis art. 28aa ust. 9 zdanie trzecie u.s.g. stanowiący, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. J. P. K. (dalej: "skarżący") skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28aa ust. 9 u.s.g., polegające na braku konkretnego i rzeczowego uzasadnienia, co wbrew intencji ustawodawcy, uniemożliwia lokalnej społeczności ustalenie, czy organ wykonawczy gminy został rzetelnie rozliczony ze swojej działalności, a także uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną motywów podjęcia uchwały. Skarżący wskazał, że skargę na uchwałę Rady Gminy [...] o nieudzieleniu Wójtowi Gminy [...] wotum zaufania składa w imieniu własnym, a nie jako Wójt Gminy [...]. Swoją legitymację skargową do wniesienia skargi wywiódł z art. 101 ust. 1 u.s.g. Podniósł, że ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż wpływa ona na jego sferę prawną, jako osoby pełniącej tę funkcję. Argumentując, powołał się na orzeczenia: postanowienie NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 38/14, wyrok NSA z 18 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 2998/18, czy wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17). Zdaniem skarżącego, brak konkretnego i rzeczowego uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia ustalenie motywów negatywnej oceny jego działalności, jako organu wykonawczego za 2020 r., nie pozwala na ustalenie, jakie działania powinienem podjąć, by organ stanowiący, który kontroluje działalność wójta i udziela mu wotum zaufania, zaakceptował jego działalność. Zarzucił, że Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, choć wykonywała swoje kompetencje, to jednak jej działanie nosi znamiona arbitralności i nie poddaje się nadzorowi, a zatem nie może być ono uznane za zgodne z prawem. Wnoszący skargę stwierdził, że jest to element gry politycznej silnej opozycji. Ponadto, zwrócił uwagę, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/06). Zdaniem skarżącego, szczególnie znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały w przedmiocie udzielenia absolutorium, bądź wotum zaufania. Brak konkretnego uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi, wyjaśniając co następuje: Wskazała, że Przewodniczący Rady Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2021 r. zamieścił na stronie internetowej zaproszenie do debaty nad raportem o stanie Gminy [...], do którego załączono raport oraz wniosek zgłoszenie do udziału w debacie. Zgłoszenia do debaty przyjmowane były do [...] lipca 2021 r. w sekretariacie Gminy [...], nikt nie zgłosił się w tym terminie. Przewodniczący Rady Gminy [...] w zaproszeniu na sesję Rady Gminy z dnia [...] lipca 2021 r. wskazał, iż na sesji Rady Gminy w dniu [...] lipca 2021 r. będzie przedstawiony raport o stanie Gminy oraz odbędzie się debata nad raportem, a następnie będzie podjęta uchwała w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania. Z uwagi na sytuację epidemiologiczną w kraju do zaproszenia była załączona informacja odnośnie powstrzymania się od uczestnictwa w sesji oraz o tym, iż na stronie [...] w zakładce [...] dostępne będzie nagranie z sesji. W dniu [...] lipca 2021 r. w sali, w której odbywały się obrady Rady Gminy [...], zebrała się Rada oraz wszystkie osoby, które tego dnia przyszły, nikomu nie odmówiono wejścia na teren sali oraz udziału w obradach Rady. [...] lipca 2021 r. rozpoczęło się [...] posiedzenie Sesji Rady Gminy [...], podczas której miał być przedstawiony Raport o Stanie Gminy [...] za 2020 r. oraz miały być podjęte uchwały dot. votum zaufania i udzielania absolutorium Wójtowi Gminy [...]. Bezpośrednio po rozpoczęciu Przewodniczący Rady Gminy ogłosił przerwę do dnia [...] lipca 2021 r. do godz. [...] ze względu na niezależne przyczyny techniczne, uniemożliwiające przeprowadzenie posiedzenia. Żaden z uczestników sesji nie zgłosił się do debaty, w trakcie debaty zabierali głos tylko Radni Gminy [...], Wójt Gminy [...] i Sekretarz Urzędu Gminy. Następnie przystąpiono do głosowania, w wyniku którego Rada podjęła uchwałę o nieudzieleniu Wójtowi Gminy [...] wotum zaufania. W przekonaniu Rady Gminy [...], ocena prawidłowości przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie procedury głosowania nad votum zaufania dla Wójta Gminy, a w konsekwencji legalności uchwały w tym przedmiocie, musi uwzględniać nie tylko literalne brzmienie poszczególnych przepisów art. 28aa u.s.g., ale też cel całej regulacji oraz wyraźnie ustanowione w tym artykule korelacje pomiędzy raportem o stanie gminy, a instytucją votum zaufania, a także szerzej - podstawowe zasady prawa, wywodzone z Konstytucji RP i innych przepisów dotyczących samorządu terytorialnego. Wskazała, że zarówno powyższe przepisy, w tym warunki formalne, poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania dla wójta, zostały w całości przez Radę wypełnione. Wszelkie uwagi i opinie, co do Raportu o Stanie Gminy [...] za rok 2020, zostały przedstawione przez radnych podczas debaty nad ww. raportem w czasie sesji Rady Gminy [...]. Przedmiotowa uchwała posiada także uzasadnienie, wbrew twierdzeniom skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W ocenie Sądu, skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., wobec braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. W myśl powołanego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. O legitymacji skargowej stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 559), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ta osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a zatem samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem, nie jest wystarczające. Z naruszeniem interesu prawnego mamy zaś do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę winien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany podjęciem albo uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17; publ. CBOSA). Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2021 nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy [...] wotum zaufania. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., zgodnie z którym po zakończeniu debaty nad raportem o stanie rady rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W ocenie Sądu, nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącego, tj. odbierała lub ograniczała jakiekolwiek jego prawo wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała nań nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Nie istnieje związek między uchwałą, a prawnie gwarantowaną sytuacją prawną skarżącego, którą by ona naruszała. Jak stanowi art. 28aa ust. 10 u.s.g., w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio. Jednakże przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 28aa ust. 10 u.s.g., jest jedynie potencjalne i uznaniowe - "rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta", a ponadto może to uczynić "w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach", a więc nawet nie w następstwie podjęcia uchwały będącej przedmiotem skargi. Przy czym, jak już wyżej wskazano, interes prawny wymieniony w art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na istnieniu powiązania między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną. Powyższy związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. W świetle powyższego nie sposób uznać, że skutkiem uchwały o nieudzieleniu Wójtowi Gminy [...] wotum zaufania jest ograniczenie jego uprawnień bądź nałożenie obowiązków, a w konsekwencji, że interes prawny skarżącego - jako piastuna organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego - został naruszony, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd, w składzie orzekającym, podziela przy tym stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4896/21 (publ. CBOSA). W orzeczeniu tym została sformułowana następująca teza: "Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.h.). Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.". W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wskazał m.in. że "(...) z art. 101 nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy (...). Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko burmistrza gminy (...). Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko burmistrza, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy (...). Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta - art. 28aa ust. 10 u.s.g. Są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta (...) przez organ kontrolujący - radę gminy (...)". W ww. orzeczeniu NSA wskazał również, że "(...) kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 19, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt I FSK 18/17, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu, zasadniczo do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych - do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Tym samym, drogą skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można kwestionować każdej uchwały i zarządzenia, a tylko taki akt, który narusza indywidualne, wynikające z konkretnej normy prawnej uprawnienie strony skarżącej. Skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem interesu prawnego i uprawnień indywidualnie oznaczonych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego". Analogiczny pogląd, choć na gruncie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 7560/21 (publ. CBOSA). Mając na względzie wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2021 r. w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy [...] wotum zaufania, nie narusza uprawnień skarżącego, nie nakładając na niego obowiązków ani nie ograniczając jego uprawnień jako Wójta. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi sąd orzekł w punkcie 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.