II SA/Wa 326/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędzia WSA Adam Lipiński,, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Komendanta Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dowódca [...] decyzją z dnia [...] marca 2003 r., wydaną na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), wypowiedział A. Z. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu zmniejszenia stanu etatowego w jednostce wojskowej, w której pełnił służbę, i braku możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. W odwołaniu od tej decyzji A. Z. podniósł, że jego stanowisko nie uległo likwidacji, oraz że nie otrzymał propozycji dalszej służby wojskowej poza macierzystą jednostką. Dowódca Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej decyzją z dnia [...] maja 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że spełnione zostały przesłanki z art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. A. Z. od powyższej decyzji wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po zmianie struktury sądownictwa administracyjnego wniesioną skargę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 września 2004 r. o sygn. akt II SA 2883/03 uchylił obie decyzje w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Po uprawomocnieniu wyroku A. Z. został przywrócony do zawodowej służby wojskowej. W dniu 22 grudnia 2004 r. zainteresowany złożył do Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] wniosek o wypłatę zaległych należności pieniężnych wraz z odsetkami za 2004 rok. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] przyznał A. Z. odsetki ustawowe za zwłokę w wypłacie należnych świadczeń pieniężnych od dnia 1 lutego 2004 r. do dnia 20 grudnia 2004 r. w kwocie [...] zł. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku A. Z. o wypłatę zaległych należności pieniężnych wraz z odsetkami za 2004 rok Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] pismem z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] stwierdził brak podstaw do wypłaty odprawy związanej ze zwolnieniem ze służby. Podkreślił również, że przepisy ustawy pragmatycznej nie przewidują wydania decyzji w sprawach ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z tytułu zawodowej służby wojskowej. Pismem z dnia 22 sierpnia 2005 r. pełnomocnik skarżącego wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a wobec braku odpowiedzi wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...], wskazaną w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] za decyzję administracyjną, wydaną przez organ I instancji, i postanowieniem z dnia 18 lipca 2006 r. o sygn. akt IV SA/Wr 825/05 odrzucił wniesioną skargę jako niedopuszczalną z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 1785/06 oddalił skargę kasacyjną od powyższego postanowienia WSA we Wrocławiu, uznając je za prawidłowe. Na wniosek pełnomocnika skarżącego Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] przywrócił termin do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] o pouczenie co do prawa jej zaskarżenia. Organ, uzupełniając decyzję, wskazał, że przysługuje od niej odwołanie do Komendanta Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych. Pełnomocnik skarżącego w zakreślonym terminie złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 77 oraz art. 103 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.). Komendant Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych uznał, iż nie jest organem właściwym do rozpoznania odwołania i postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] przekazał je do Dowódcy Sił Powietrznych, który postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] maja 2007 r. z uwagi na rażące naruszenie przepisów o właściwości organów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Komendant Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych, po rozpoznaniu odwołania A. Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w części odmawiającej wypłaty świadczenia pieniężnego w kwocie [...] zł. Organ II instancji uznał wniesione odwołanie za bezzasadne, podnosząc, że przyjęcie, iż wypłacone świadczenia – odprawa i ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy – nie podlegają potrąceniu, prowadziłoby do wypłacenia skarżącemu jednocześnie uposażenia z tytułu nieprzerwanej służby wojskowej, jak i z tytułu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Zdaniem organu, potrącone świadczenia nie przysługiwały zainteresowanemu, bowiem w dniu ich wypłaty brak było podstaw do ich przyznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. Z. zarzucił, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, w tym art. 77 w związku z art. 73 ust. 1 pkt 9 wojskowej ustawy pragmatycznej oraz art. 103 tej ustawy w związku z art. 87 i art. 91 Kodeksu pracy, które miało wpływ na wynik sprawy. Podniósł, że z przepisów nie wynika obowiązek zwrotu świadczenia w przypadku uchylenia decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego, a ponadto stwierdzenie, że odprawa przysługuje żołnierzowi tylko raz podczas służby również nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy pragmatycznej. Wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji, wyjaśniając jednocześnie kwestie związane z doręczeniem decyzji skarżącemu i jego pełnomocnikowi, mające wpływ na zachowanie terminu do wniesienia skargi, która została nadana przez pełnomocnika skarżącego w placówce pocztowej w dniu 5 lutego 2009 r. Na wezwanie Sądu, organ wszczął postępowanie reklamacyjne, celem ustalenia daty doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi skarżącego. W załączeniu pisma z dnia 22 maja 2009 r. Komendant Centrum Wsparcia Teleinformatycznego Sił Powietrznych przedłożył Sądowi stanowisko Poczty Polskiej wraz z duplikatem zwrotnego potwierdzenia odbioru, wskazujące, że reklamowana przesyłka została odebrana osobiście przez pełnomocnika w dniu 6 stycznia 2009 r., i świadczące jednocześnie o złożeniu skargi w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Zgodnie z brzmieniem art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który określa ogólną zasadę praworządności w postępowaniu administracyjnym, organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przepisy prawa (ustawy i wydane na podstawie ustaw, w celu ich wykonania, przepisy wykonawcze) decydują o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej, uprawniającej do działania w takiej formie, powoduje, że decyzja wydana jest bez podstawy prawnej, a zatem obarczona jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ogólne postępowanie administracyjne reguluje Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 § 1 kpa). Toczy się ono przed organami administracji, w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Sprawa indywidualna jest to sprawa dotycząca konkretnej osoby i konkretnej sytuacji. Sprawy są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych, a więc zewnętrznych aktów władczych, określających sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. Aby organ mógł wydać decyzję, powinien ustalić, czy upoważniony jest podjąć działanie w takiej formie. Obowiązkiem więc organu jest ustalenie, czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w art. 1 pkt 2 kpa, i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Decyzyjne rozstrzygnięcie konkretnej sprawy indywidualnej wymaga istnienia przepisu prawa, który wyraźnie stwarza podstawy do tego, żeby ingerować w prawa i obowiązki adresata decyzji w takiej właśnie formie. Decyzyjne rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie przewiduje załatwienia sprawy w tej formie, powoduje, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności. W świetle art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.), uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej żołnierz zawodowy otrzymuje tylko jedno uposażenie (ust. 2). Z kolei art. 73 ust. 1 ustawy pragmatycznej wyjaśnia, jakie inne należności pieniężne otrzymują żołnierze zawodowi. Są nimi: 1) zasiłki na zagospodarowanie; 2) dodatkowe uposażenie roczne; 3) nagrody i zapomogi; 4) nagrody jubileuszowe; 5) należności za podróże i przeniesienia służbowe; 6) gratyfikacje urlopowe; 7) dodatkowe wynagrodzenie za dodatkowo powierzone czasowe pełnienie obowiązków służbowych i za wykonywanie czynności powierzonych wykraczających poza zadania wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego; 8) należności związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa; 9) należności związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej (odprawa i ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy – art. 94 i art. 95 pkt 2 ww. ustawy). W myśl art. 77 tej ustawy uposażenie i inne należności, o których mowa w art. 73, pobrane przez żołnierza zawodowego, przysługujące mu według zasad obowiązujących w dniu wypłaty, nie podlegają zwrotowi, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Przepisy dalsze inaczej nie stanowią, tak więc przysługująca skarżącemu w dniu wypłaty (z tytułu zwolnienia ze służby) odprawa i ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie podlegają zwrotowi. A. Z. w swym wniosku z dnia 22 grudnia 2004 r. zwrócił się o wypłatę zaległych należności pieniężnych wraz z odsetkami za 2004 rok. Tak sformułowany wniosek w istocie jest wnioskiem o podjęcie technicznej czynności wypłaty świadczeń, których wysokość została już ustalona, kiedy pełnił służbę. Skoro nastąpiło przywrócenie do służby, które w tym przypadku winno być liczone od dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylającego decyzje wypowiedzeniowe (jedynie wyrok stwierdzający nieważność decyzji wywołuje skutek ex tunc), zatem wniosek o wypłatę należności pieniężnych wraz z odsetkami za rok 2004 winien być traktowany jako wniosek o wypłatę uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia (jeśli były ustalone) i innych należności pieniężnych (jeśli przysługiwały), nie zaś o ustalenie wysokości tych świadczeń. Sprawa wypłaty uposażenia, dodatków do uposażenia i innych należności pieniężnych wraz z odsetkami, wynikających z reaktywowanego stosunku służbowego żołnierza zawodowego, nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Nawet jeżeli po przywróceniu do służby organ kieruje pod adresem żołnierza zawodowego roszczenia finansowe, w tym przypadku w zakresie obowiązku zwrotu odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wypłaconych w związku z wypowiedzeniem stosunku służbowego i w konsekwencji zwolnieniem ze służby, realizacja wniosku o wypłatę należności pieniężnych żołnierza zawodowego nie może nastąpić na zasadzie wzajemnych potrąceń w drodze decyzji administracyjnej. Czym innym bowiem jest kwestia złożonego wniosku o wypłatę należności, którego realizacja następuje poprzez podjęcie technicznej czynności wypłaty, a czym innym roszczenie organu o zwrot odprawy i ekwiwalentu, zmierzające do potrącenia, świadczące przecież o ich cywilnoprawnym charakterze. Jeżeli organ wojskowy uznaje, że wypłata żądanych należności pieniężnych nie może nastąpić z określonych powodów, np. gdy uważa, że wnioskodawca zobowiązany jest do zwrotu odprawy i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, albo że należności w ogóle mu nie przysługują, powinien ograniczyć się wyłącznie do udzielenia odpowiedzi pismem skierowanym do strony, nie zaś wszczynać postępowanie administracyjne i wydawać decyzję administracyjną w tym zakresie. Przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (obowiązujące zarówno w dniu złożenia wniosku, jak i w chwili orzekania przez organ I i II instancji) dla dokonania technicznej czynności wypłaty uposażenia, dodatków do uposażenia i innych należności pieniężnych wraz z odsetkami nie przewidują formy decyzji administracyjnej. Nie przewidują też możliwości zwrotu kwot zaliczonych na poczet odprawy i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, przysługujących z tytułu zwolnienia ze służby przy następczym przywróceniu do niej, ani instytucji potrącenia owych kwot z należności pieniężnych, wynikających z reaktywowania stosunku służbowego, ani formy decyzji administracyjnej w takich sytuacjach. Z przepisów ww. ustawy nie wynika, że na wniosek złożony przez skarżącego wymagane jest wydanie jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Zatem oznacza to, że sprawa nie może być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdzenie to nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2006 r. o sygn. akt IV SA/Wr 825/05, który wówczas orzekł jedynie, że pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] jest decyzją administracyjną, natomiast z oczywistych względów (decyzja organu I instancji) nie badał jej legalności. Stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokonywane potrącenia w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę (...). W takiej sytuacji zastosowanie ma art. 87 § 2 Kodeksu pracy, który enumeratywnie wymienia, jakie należności podlegają potrąceniu z wynagrodzenia za pracę. Nie występuje wśród nich wierzytelność, o jakiej mowa w art. 498 § 1 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo należy wskazać, że w art. 103 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przewidziano, że odprawa z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej (...), podlega egzekucji wyłącznie na zaspokojenie zaległych świadczeń alimentacyjnych, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z ust. 1. Odnosząc się natomiast do stosowania przez organy art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego, stwierdzić należy, że sprawy dotyczące roszczeń z bezpodstawnego wzbogacenia czy też nienależnego świadczenia podlegają rozpatrzeniu przez sądy powszechne, a nie przez organy administracji, a dalej przez sądy administracyjne. Zastosowanie przez organy wojskowe wprost przepisów prawa materialnego zawartych w Kodeksie cywilnym do oceny stosunków administracyjnych jest niedopuszczalne. Dlatego też, Sąd przyjął, że decyzja organu I instancji wydana jest bez podstawy prawnej, zaś decyzja zaskarżona utrzymuje w mocy decyzję nieważną. W takiej sytuacji zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).