II SA/Wa 336/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę D. K. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej, jako: organ lub Komendant) z dnia [...] grudnia 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej także, jako: organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2024 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że skarżący jest funkcjonariuszem Komendy Wojewódzkiej Policji w [....] z miejscem pełnienia służby w Samodzielnym Pododdziale Prewencji Policji w B. (dawniej OPP w B.). Skarżący decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr. [...] otrzymał pomoc finansową w kwocie 13.508,00 zł, następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] uzyskał wyrównanie pomocy w kwocie 312,00 zł, a decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] uzyskał dopłatę waloryzacyjną w kwocie 620,00 zł. Przedmiotowe świadczenie przyznane zostało na uzyskanie lokalu mieszkalnego w B. przy ul. [...], w którym zainteresowany zamieszkiwał wraz z żoną E. K. i córkami. Na skutek zmiany sytuacji rodzinnej policjanta (rozwiązanie związku małżeńskiego zawartego pomiędzy D. K., a E. K. nastąpiło w dniu [...] września 2022 r.) skarżący opuścił lokal mieszkalny usytuowany w B. przy ul. [...] i zamieszkał w lokalu nr [...] przy ul. [....] w B., stanowiącym własność jego ojca. Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [....] kwietnia 2024 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o przyznanie od dnia [...] września 2023 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W oświadczeniu skarżący wskazał, ze wraz z żoną M. P. zamieszkuje w K. w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Czas dojazdu z obecnego miejsca zamieszkania (K.) do miejsca pełnienia służby (B.) przekracza 2 godziny w obie strony. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uzasadniając to utratą prawa do lokalu w miejscu pełnienia służby, jak również realizacją prawa policjanta do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Komendant utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli organu jest kwestia oceny uprawnień funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy w miejscu pełnienia służby otrzymał pomoc finansową z budżetu Państwa na uzyskanie lokalu mieszkalnego i w wyniku własnych działań utracił on prawo do mieszkania. Organ przytoczył treść art. 88 ust. 1, art. 90, art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145) i podniósł, że z przepisów tych wynika, że prawo do równoważnika pieniężnego nie przysługuje policjantowi jeżeli skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz jeżeli on sam lub jego małżonek zbył lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej i na skutek tego przestał mieć zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Potwierdzeniem powyższego jest treść przepisu § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 649), według którego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1 lub jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Organ podał, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżący na podstawie kolejnych decyzji z dnia [....] stycznia 2003 r. nr.[...], z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [....] i z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] otrzymał z budżetu Policji pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w B. przy ul. [....] (tj.: miejscu pełnienia służby). Okoliczność ta determinuje obecnie brak prawa zainteresowanego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Bez znaczenia dla uprawnień skarżącego do świadczenia jest fakt przekazania lokalu uzyskanego przy użyciu środków pomocy finansowej na rzecz swoich dzieci. Zgodnie z § 1 ust.2 pkt 1 ww. rozporządzenia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego. Organ podkreślił, że zarówno ustawa o Policji, jak i rozporządzenie nie określają pojęcia "utrata prawa do lokalu". Jednak w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 578/13 wskazano, iż według Słownika języka polskiego - "utracić" oznacza zostać pozbawionym czegoś, stracić. Zdaniem Sądu przez pojęcie "utrata prawa do lokalu" należy rozumieć sytuacje prawne i faktyczne które prowadzą do "pozbycia" się przez policjanta uprawnienia do korzystania z lokalu tj.: takiej formy działania, która jest zależna od woli funkcjonariusza. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżący - policjant pełniący służbę w Samodzielnym Pododdziale Prewencji Policji w B. - posiadał w miejscu pełnienia służby odpowiedni lokal mieszkalny, który przekazał dzieciom. Tym samym w wyniku własnych działań utracił prawo do tego mieszkania. W tym stanie rzeczy skarżącemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 92 ust 1 ustawy o Policji poprzez nieuzasadnioną odmowę przyznania przedmiotowego świadczenia, 2. naruszenie § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2022 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niezasadną rozszerzającą interpretacją pojęcia utraty lub zrzeczenia się prawa do lokalu, wskutek czego przedmiotowe regulacje niezasadnie zastosowano w niniejszej sprawie i błędnie przyjęto, że odwołujący na skutek własnych działań pozbawił się i utracił prawo do zajmowanego uprzednio lokalu mieszkalnego, 3. naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności związanych ze zmianą sytuacji mieszkaniowej strony z pominięciem wskazań wynikających z przepisów prawa i z naruszeniem słusznego interesu strony, co rozwinięto w uzasadnieniu, 4. brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i brak wyjaśnienia stanowiska organu co do zarzutów i twierdzeń podniesionych w odwołaniu, pominięcie dowodów świadczących na korzyść strony. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Skarżący wskazał m. in., iż istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia, czy zmiana sytuacji osobistej i mieszkaniowej skarżącego, wywołana rozwodem, skutkować mogła zastosowaniem regulacji przewidzianych w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2022 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący wskazał, że lokal mieszkalny położony w B. przy ul.[...], stanowił majątek wspólny skarżącego i jego uprzedniej małżonki E. K. Małżeństwo skarżącego zostało rozwiązane wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] września 2022 r. Jednocześnie, małżonkowie dokonali podziału majątku wspólnego, w wyniku którego udział ½ prawa własności nieruchomości wspólnej skarżący zobowiązał się przekazać córkom A. i A. K. Skarżący opuścił przedmiotową nieruchomość wyłącznie w wyniku rozwodu i podziału majątku wspólnego, przy czym sposób podziału majątku przyjęty w umowie odpowiadał realiom panującym na terenie przedmiotowej nieruchomości - w której zamieszkiwała nie tylko małżonka skarżącego, ale także jej rodzice, posiadający na nieruchomości prawo dożywocia, jak również siostra małżonki skarżącego wraz ze swoją rodziną. Zdaniem skarżącego okoliczność ta ma w sprawie istotne znaczenie, skutkując przyjęciem, że sposób podziału majątku dorobkowego skutkujący wyprowadzką skarżącego pozostawał jedynym możliwym rozwiązaniem, uprawnionym w realiach sprawy i w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego. Trudno bowiem oczekiwać, by w wyniku rozwodu i podziału majątku to skarżący pozostał na terenie nieruchomości wspólnej zamieszkiwanej przez byłą żonę i całą jej rodzinę, nie zaś właśnie była żona skarżącego. Drugorzędna jest przy tym okoliczność, czy w wyniku podziału majątku udział skarżącego przypadł byłej żonie, czy też córkom stron jak to przyjęto w umowie o podział majątku. W każdym bowiem wypadku jedynym możliwym rozwiązaniem było dokonanie podziału majątku w sposób prowadzący do opuszczenia nieruchomości przez skarżącego. W ocenie skarżącego, organy obu instancji błędnie jednak przyjęły, że wymienione okoliczności kwalifikować można na gruncie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, jako utratę lub zrzeczenie się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, będące skutkiem własnych działań funkcjonariusza i skutkujące brakiem uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organy pominęły pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1257/15, iż zawarcie umowy/ugody o podziale majątku dorobkowego nie spełnia przesłanek utraty o jakiej jest mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Skarżący podniósł, że negatywne konsekwencje dla policjanta w postaci nie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, prawodawca na wysokości analizowanego rozporządzenia wiąże odpowiednio z utratą lub z zrzeczeniem się prawa do dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, lecz tylko w wyniku takiej formy działania, która jest zależna od jego woli. Ustalenie, czy skarżący wskutek własnych działań (a to umowy o podziale majątku po rozwodzie) pozbawił się, i w tym znaczeniu utracił prawo do lokalu, jak to twierdzą organy Policji, wymaga więc dokonania wykładni z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy, treści konkretnej ugody, i przy uwzględnieniu aksjologii ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Słusznie organ wskazał, że z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Natomiast w myśl art. 92 ust. 1 tej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 3/08, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., I OSK 223/08). Wskazane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkaniowego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu. Dopiero gdy policjantowi nie przydzielono lokalu mimo spełnienia warunków do jego otrzymania, może się on ubiegać o inne formy realizacji prawa do lokalu, w tym i przedmiotowego równoważnika (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 53/12). Przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określone zostały w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. W myśl art. 95 ust. 1 pkt 1 i 4 ww. ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 oraz w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Stosownie natomiast do § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1. Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że po pierwsze nie jest sporne, że skarżący na podstawie kolejnych decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. nr. [...], z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 2003 r. nr [....] otrzymał z budżetu Policji pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w B. przy ul. [...] (tj.: miejscu pełnienia służby). Po drugie, wskazany lokal mieszkalny stanowił majątek wspólny skarżącego i jego uprzedniej małżonki E. K.. Małżeństwo skarżącego zostało rozwiązane wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] września 2022 r. Jednocześnie, małżonkowie dokonali podziału majątku wspólnego, w wyniku którego udział ½ prawa własności nieruchomości wspólnej skarżący zobowiązał się przekazać córkom A. i A. K. Skarżący opuścił przedmiotową nieruchomość w wyniku rozwodu i podziału majątku wspólnego. W ocenie Sądu, przez pojęcie "utrata" prawa do lokalu należy rozumieć sytuacje prawne i faktyczne, które prowadzą do "pozbycia" się przez policjanta uprawnienia do korzystania z lokalu, tj. takiej formy działania, która jest bądź nie jest zależna od jego woli. W sprawie nie ma znaczenia okoliczność, czy skarżący prawo do lokalu mieszkalnego utracił z własnej winy czy też bez winy. Każda utrata prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego skutkuje odmową przyznania policjantowi w służbie stałej równoważnika pieniężnego. Nie różnicuje się bowiem statusu policjanta, który został pozbawiony (niezależnie od swojej woli) prawa do lokalu, od policjanta, który na skutek własnych działań się jego pozbawił. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby de facto do wprowadzenia pozaustawowej przesłanki warunkującej przyznanie omawianego świadczenia. Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że zawarcie w umowie o podział majątku klauzuli o przyznaniu mieszkania małżonkowi czy dzieciom policjanta, mieści się w pojęciu "utraty" przez policjanta prawa do lokalu, o którym mowa w przepisie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Skarżący utracił prawo do lokalu mieszkalnego w B. przy ul. [...], poprzez przekazanie go dzieciom w zawartej umowie o podział majątku wspólnego. Sąd nie podziela w tym względzie argumentacji skarżącego zaprezentowanej w skardze. Należy pamiętać, iż mam do czynienia z dystrybucją środków publicznych, a zatem przepisy regulujące omawianą kwestię nie mogą być interpretowany w sposób rozszerzający. Powyższe okoliczności świadczą, zdaniem Sądu, iż spełniła się negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy, wynikająca z przytoczonego wyżej art. 95 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Prawidłowo zatem w sprawie organy obu instancji orzekły o odmowie przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) orzekł jak w sentencji.