II SA/Wa 3379/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K.S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji rozkazem personalnym z[...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy o Policji, zwolnił K. S. ze służby z dniem [...] lipca 2020 r. Komendant Główny Policji (dalej "KGP"), po rozpatrzeniu odwołania K. S., rozkazem personalnym z [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny z [...] lipca 2020 r. nr [...]. K. S. we wniosku z [...] kwietnia 2021 r. wniósł do KGP o wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby, zakończonego powołanym wyżej rozkazem personalnym. Odwołując się do art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., skarżący wskazał jako podstawę wznowienia postępowania wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2021 r. sygn. akt [...] , którego kopię dołączył do wniosku. Stwierdził, że w wyroku tym sąd wskazał, m.in. iż "przepisy prawa nie przewidują wydania zaświadczenia o treści wskazywanej przez powoda. A gdyby nawet przewidywały – powód i tak nie posiadałby interesu prawnego w ustaleniu, gdyż mógłby bezpośrednio zażądać na drodze sądowej, w odpowiednim postępowaniu, wydania takiego zaświadczenia (por. art. 604 k.p.c., art. 42 § 2 k.c.) lub zażądać wydania nie zaświadczenia, lecz upoważnienia na podstawie art. 480 § 2 k.c. – dotyczącego konkretnej sytuacji. Z pozwu wynika jednoznacznie, że powodowi nie chodzi o konkretny stan faktyczny, lecz o ustalenie na przyszłość pewnych ogólnych ram obowiązków ciążących na pozwanym podmiocie (sprzecznie z obowiązującym stanem prawnym)". K. S. nadmienił ponadto, że Sąd Rejonowy w [...] "wskazał, że na możliwość wcześniejszego uzyskania zaświadczenia w związku z powoływaniem się na treść art. 480 par. 3 kc w zw. z art. 142 par. 1 kc". Dodał, że "nie był w stanie dostarczyć do Komendanta CBŚP zaświadczenia o tym, że działa bez upoważniania sądu". Dalej K. S. stwierdził, że "przedmiotem postępowania o zwolnienie ze służby było używanie rzeczy innych właścicieli niż strona postępowania administracyjnego", jak również, że "charakter stosunku cywilno-prawnego nie powinien podlegać ocenie przez Komendanta CBŚP w postępowaniu administracyjnym o zwolnienie ze służby, gdy wcześniej nikt nie stwierdził (prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego lub karnego), że K. S. przekroczył przepisy art. 142 par. 1 kc w zw. z art. 480 par. 3 kc chroniąc dobra osobiste swoje i małoletnich, oraz nie naruszając innych przepisów karnych w sposób prawomocny przez sąd stwierdzony". Następnie skarżący zauważył, że załączony wyrok Sądu Rejonowego w [...] i z [...] kwietnia 2021 r. sygn. akt [...] , nie był znany w chwili wydawania decyzji przez Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, dlatego zgodnie z art. 145 par 1 pkt 5 kpa zostały ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody w postaci wyroku SR w [...] oraz istniejące w dniu wydania decyzji - gdyż przepisy art. 142 par. 1 kc i art. 480 par. 3 kc istniały w chwili wydawania decyzji administracyjnej/rozkazu personalnego - oraz nieznane organowi Komendantowi, który wydał decyzję. K. S. zaznaczył, że aby "mógł się powoływać na art. 142 par 1 kc musiał wpierw używać rzeczy innych osób". W ocenie skarżącego, Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji w toku postępowania administracyjnego w ogóle nie wziął pod uwagę jego uprawnień do działania w trybie art. 142 § 1 K.c. Skarżący wskazał także, iż wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego złożył w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa bowiem wyrok Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] zapadł w dniu [...] kwietnia 2021 r. KGP postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym rozkazem personalnym KGP z [...] września 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji przedstawił przebieg postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji oraz zrelacjonował argumentację przedstawioną we wniosku o wznowienie postępowania. Następnie KGP przywołał treść przepisów K.p.a., w których opisano przesłanki wznowienia postępowania oraz regulujących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Organ administracji zaznaczył dalej, że jednym z koniecznych warunków wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jest istnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Oznacza to, jak stwierdził, że nie będą stanowić podstawy wznowienia postępowania okoliczności faktyczne lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Mając powyższe na uwadze, KGP stwierdził, że K. S. powołał się we wniosku o wznowienie postępowania na fakt (wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2021 r. sygn. akt [...]), który zaistniał już po wydaniu rozkazu personalnego z [...] września 2020 r. nr [...]. Oznacza to, że fakt ten nie odnosi się do podstawy wznowienia postępowania. Dlatego organ administracji skonstatował, że w sprawie zachodzi przeszkoda formalna wznowienia postępowania. K. S. wniósł zażalenie na opisane postanowienie KGP do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "MSWiA"). Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 1 i pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., tj. brak prawidłowego sformułowania uzasadnienia faktycznego w zakresie przyczyn, z powodu których wskazywanym przez niego dowodom organ administracji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. MSWiA postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie KGP z [...] czerwca 2021 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podzielił w całości argumentację organu pierwszej instancji dotyczącą zaistnienia przeszkody formalnej dla wznowienia postępowania, zauważając, że wyrok Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] nie istniał w dniu wydania ostatecznego rozkazu personalnego. K. S. zaskarżył postanowienie MSWiA z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że organ administracji nie rozpatrzył argumentów powołanych we wniosku o wznowienie postępowania. MSWiA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Należy jednak zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), Sąd rozstrzygnął sprawę w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. O tożsamości sprawy administracyjnej przesądzają elementy przedmiotowe i podmiotowe, przy czym w świetle powołanego przepisu ewentualną zbieżność tych elementów należy weryfikować nie tylko w administracyjnym toku instancji, ale także w tzw. nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2300/18 i z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 135/15; niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednoznacznie wskazuje na to aktualne brzemiennie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (obowiązujące od 11 kwietnia 2011 r.; nadane mocą art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), gdzie posłużono się sformułowaniem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zamiast obowiązującego wcześniej "w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". Pracownik organu administracji, który brał udział w wydaniu decyzji w tzw. trybie zwykłym podlega zatem wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3454/19 (niepublikowany; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że bez znaczenia z punktu widzenia skutku art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest, czy rozstrzygnięcie wydane w trybie wznowienia postępowania ma charakter merytoryczny, czy niemerytoryczny. W tym drugim przypadku dochodzi bowiem do pozbawienia strony możliwości rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba natomiast mieć na względzie, że istotą unormowania zawartego w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c.), karnej (art. 40 § 1 pkt 6 K.p.k.) i sądowoadministracyjnej (art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy (zob. np. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 i powołane w niej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego; ONSAiWSA z 2007 r. nr 3 poz. 61, ZNSA z 2007 r. nr 3 poz. 87). Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dokonana z uwzględnieniem zarówno dyrektyw językowych, jak i celowościowych, prowadzi zatem do wniosku, że wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, dotyczy także etapu oceny i rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania (zob. też prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 761/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 648/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 864/18; niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że rozkaz personalny KGP z [...] września 2020 r. nr [...] został podpisany z upoważniania organu administracji przez Zastępcę Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji – M. R. Chociaż mocą art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik ten podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tym rozkazem, podpisał z upoważnienia KGP także postanowienie z [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Postępowanie to zostało zatem wydane z naruszeniem wskazanego przepisu K.p.a., co w świetle art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowi podstawę wznowienia postępowania. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stwierdziwszy zatem, że MSWiA zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy - wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania - postanowienie KGP z[...]czerwca 2021 r. [...], naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., Sąd zobowiązany był uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując wniosek K. S., organ administracji uwzględni konieczność wyłączenia Zastępcy Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji – M. R. od udziału w postępowaniu w sprawie. Mając na uwadze argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania należy także wskazać, że organ administracji powinien uwzględnić w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, że w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (W sprawie, zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania) oprócz "nowych dowodów" wyróżniono także "nowe okoliczności faktyczne" istniejące w dniu wydania decyzji i nieznane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji mogą natomiast wynikać z nowych dowodów, które w tym dniu nie istniały (np. z wydanego po podjęciu decyzji wyroku, czy sporządzonej po decyzji opinii biegłego – zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 287/14; niepublikowany – dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednakże podkreślić, że z pewnością oraz bez potrzeby głębszej analizy wniosku można stwierdzić, że "nową okolicznością faktyczną, istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, który wydał decyzję", nie jest ani istnienie określonego stanu prawnego, czy normy prawnej zawartej w przepisie prawa, ani odmienna wykładnia określonej normy prawnej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.