II SA/Wa 359/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spraw.) Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi S. C. na zarządzenie Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Kierownika Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz S. C. kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy G. zarządzeniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] , działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 Statutu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. uchwalonego uchwalą nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] listopada 2007 r., odwołał z dniem [...] lipca 2012 r. S. C. ze stanowiska Kierownika Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. Zarządził, że dotychczas ustalone wynagrodzenie S.C. będzie otrzymywał do dnia [...] października 2012 r. Z dniem [...] lipca będzie pełnił obowiązki Inspektora w Gminnym Zakładzie Gospodarki Komunalnej w G., a obowiązujący w tym czasie zakres czynności, uprawnień i obowiązków zostanie ustalony w odrębnym piśmie p.o. Kierownika GZGK w G. Po upływie tego okresu organ zaproponował S.C. dalsze świadczenie pracy na stanowisku Inspektora w Gminnym Zakładzie Gospodarki Komunalnej w G. na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony z wynagrodzeniem zasadniczym [...] zł. W dalszej części zarządzenia Wójt powierzył pełnienie obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. od dnia [...] lipca 2012 r. do czasu powołania nowego kierownika W. S. - pracownikowi Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. i upoważnił go do reprezentowania Zakładu. Wykonanie zarządzenia organ powierzył Kierownikowi Referatu Rolnictwa, Budownictwa i Gospodarki Komunalnej w G. – S. K. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. S. C. wezwał Wójta Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie powyższego zarządzenia. Wskazał, że organ naruszył art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), ponieważ nie zwrócił się do Rady Powiatu S., której Radnym jest S. C., o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy G. w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdził, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia żądania. W dniu [...] stycznia 2013 r. S. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe zarządzenie z dnia [...] lipca 2012 r. Zarzucił zarządzeniu naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: 1) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na odwołaniu skarżącego ze stanowiska Kierownika Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. oraz powierzenia pełnienia obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. innej osobie w sytuacji, gdy stosunek pracy z kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej (jaką jest m.in. Gminy Zakład Gospodarki Komunalnej w G.) nawiązuje się poprzez zawarcie umowy (zaś ustaje w drodze rozwiązania tej umowy) - a nie jak przyjął to Wójt, na podstawie odpowiednio powołania albo odwołania. 2) art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez niezastosowanie tego przepisu i niezwrócenie się przez Wójta Gminy G. do rady powiatu s., której skarżący jest członkiem, o zgodę na zmianę warunków pracy i płacy skarżącego, pomimo iż przepis obligował pracodawcę skarżącego do zachowania tej procedury. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy G. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zaskarżone zarządzenie było de facto wypowiedzeniem zmieniającym, gdyż wraz z "odwołaniem" zaoferowano skarżącemu stanowisko inspektora w tym samym GZGK. Stanowisko to wiązało się jednak z obniżeniem wynagrodzenia i w związku z czym skarżący go nie przyjął. Dalej wskazał, że z inicjatywy skarżącego organ wraz ze skarżącym rozwiązali umowę o pracę za porozumieniem w dniu [...] sierpnia 2012 r., a następnie sukcesywnie regulowali wszelkie kwestie związane z zakończeniem stosunku pracy. Organ przyznał, że zarządzenie można by uznać za wadliwe, gdyż organ nie uzyskał wymaganej zgody Rady Powiatu w S. (której skarżący był wówczas członkiem), jednakże zostało ono wyeliminowane z obrotu przez rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron. Stwierdził, że rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron konwalidowało braki zaskarżonego zarządzenia. Nie jest zatem możliwe uchylenie aktu, który został wyeliminowany z obrotu i prawnie nie istnieje, zatem skargę należy, w ocenie organu, uznać za bezprzedmiotową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga S. C. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Cytowany powyżej przepis wprowadza szczególną ochronę stosunku pracy osoby piastującej mandat radnego, gwarantującą większą, niż w przypadku pracowników objętych ochroną powszechną, zasadę trwałości zatrudnienia. Rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uzyskania uprzedniej zgody rady powiatu, wyrażonej w drodze uchwały, a złożenie pracownikowi oświadczenia woli zmierzającego do rozwiązania łączącego strony stosunku prawnego bez zgody rady stanowi czynność dokonaną z naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r. II SA/Sz 1033/12, publ. LEX nr 1241388, podobnie też NSA wyrok z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 16/08 publ. LEX nr 470948, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 371/04, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się też, że bez zgody rady powiatu niedopuszczalna jest zmiana warunków pracy w drodze wypowiedzenia zmieniającego pracownika samorządowego będącego radnym rady powiatu, zatrudnionego zarówno na podstawie umowy o pracę, jak i mianowania. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący był radnym powiatowym, a przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia będącego wypowiedzeniem zmieniającym warunki pracy z dnia [...] lipca 2012 r. Wójt Gminy G. nie zwrócił się do Rady Powiatu w S. o wyrażenie stosownej zgody. Zatem zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 22 ust. 2 cytowanej ustawy o samorządzie powiatowym. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie organu, że zaskarżone zarządzenie nie znajduje się już w obiegu prawnym, ponieważ zostało ono zastąpione wnioskiem skarżącego o rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron, który został przez Wójta Gminy (pracodawcę) zaakceptowany. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z cytowanego powyżej przepisu wynika, że legitymację do nawiązywania i rozwiązywania stosunków pracy ma wójt gminy. Z orzecznictwa wynika natomiast, że odwołanie ze stanowiska kierownika gminnej jednostki organizacyjnej (rozwiązanie stosunku pracy, zmiana warunków pracy), należy rozumieć jako sprawę publiczną o znaczeniu lokalnym, a zarządzenie wójta w tej sprawie jest aktem o charakterze administracyjnoprawnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 sygn. akt II SA/Wa 1033/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie też NSA w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r. I OSK 805/10 LEX nr 645315, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r. II SA/Bd 829/09 LEX nr 589068). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy). Natomiast sąd administracyjny uwzględniając skargę stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości, lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Z cytowanych powyżej przepisów wynika, że zarządzenie wójta, jako akt o charakterze administarcyjnoprawnym, może być unieważnione jedynie rozstrzygnięciem nadzorczym organu sprawującego nadzór bądź też wyrokiem sądu administracyjnego. Nie ma innej możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia wójta, a zatem skutków takich nie może wywierać złożony w sprawie wniosek skarżącego o rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron. Reasumując w obrocie prawnym pozostało zarządzenie wójta wydane z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, dlatego też podlega ono stwierdzeniu nieważności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.