II SA/Wa 361/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Sędziowie WSA Danuta Kania, Stanisław Marek Pietras, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta i Gminy L. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzone przez gminę przedszkoli publicznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Rada Miasta i Gminy L. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w § 1: 1. ustaliła opłatę za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych w wysokości 85 zł miesięcznie od jednego dziecka, 2. w przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecko z rodziny, opłatę stałą za każde następne dziecko korzystające z przedszkola ustaliła w wysokości 70 zł miesięcznie. W § 2 wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta i Gminy L., w § 3 uchwaliła, że traci moc uchwała [...] Rady Miasta i Gminy L. z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, natomiast w § 4 określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 września 2005 r. W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Rejonowy w S. zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 1 uchwały, stałych miesięcznych opłat za korzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkoli publicznych, które nie odnoszą się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka, jakości i ilości świadczeń oraz rzeczywistego czasu korzystania przez nie z usług, a w konsekwencji naruszają zasadę ekwiwalentności świadczeń. Z tego względu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu z daty uchwalenia aktu) stanowi, iż przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W pozostałym wymiarze Rada Miasta i Gminy L., zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 powołanej ustawy, miała prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenie. Wprawdzie na gruncie przepisów prawa administracyjnego brak jest definicji opłaty, jednakże w tym zakresie należy powołać się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V 6/04 (OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3), zgodnie z którym opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym ogólnym, bezzwrotowym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Prokurator stwierdził ponadto, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, opłata ta powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości, wchodzą w zakres wskazanej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty. Nadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka, musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego, a także ilości i jakości świadczeń na jego rzecz. Takiego charakteru nie ma zaś opłata o charakterze miesięcznym i stałym. Sądy administracyjne są zgodne co do konieczności precyzyjnego określenia wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (wyroki NSA z 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09, z 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09, z 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 marca 2012 r., II SA/Bd 86/11). W ocenie skarżącego w § 1 zaskarżonej uchwały brak jest takiej konkretyzacji, a wysokość opłaty wynika jedynie z arbitralnej decyzji Rady. Nie jest ona zależna ani od rzeczywistego czasu przebywania dziecka w przedszkolu, ani też ilości czy jakości świadczeń na jego rzecz. Jednocześnie Rada nie miała prawa ustalać opłat za usługi mieszczące się w podstawie programowej wynikającej z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wykonania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002 r. nr 51, poz. 458) i to niezależnie od czasu korzystania przez dziecko z tych świadczeń. W związku z tym, jeśli nie zapewniono innych świadczeń ponad tę podstawę, pobyt dziecka w przedszkolu winien być bezpłatny. Miesięczna opłata o charakterze ryczałtowym nie pozwala w żaden sposób na skontrolowanie przestrzegania zasady ekwiwalentności tych usług i możliwości pobierania za nie opłat, a tym samym zbliża tę opłatę do podatku. Konieczne jest zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na obrazę art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego podstawę do jej podjęcia, mającą charakter istotnego naruszenia prawa, a pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy L., reprezentujący Radę Miasta i Gminy L., wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zawiera delegację ustawową do podjęcia zaskarżonej uchwały w postaci ustalenia przez radę gminy opłaty za świadczenia udzielone przez prowadzone przez gminę przedszkola publiczne ponad podstawę programową, która winna być realizowana nieodpłatnie, co wynika z zawartego w powołanym przepisie sformułowania "z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Oczywistym jest, że ustalona w uchwale opłata dotyczy wyłącznie świadczeń przekraczających zakres podstawy programowej. Zdaniem Burmistrza ustalenie przez Radę stałych, miesięcznych opłat o charakterze ryczałtowym, bez ich konkretyzacji, tj. bez odniesienia do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka, jakości i ilości świadczeń oraz rzeczywistego czasu korzystania przez nie z usług, nie narusza zasady ekwiwalentności. Powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma, w ocenie organu, bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie. Zawiera on co prawda ogólną zasadę co do charakteru opłat, lecz dotyczy wysokości opłat za kartę pojazdu, a zatem zupełnie odmiennego stanu prawnego i faktycznego. Ponadto posiada duży stopień uogólnienia. Burmistrz podniósł, że kwestią ekwiwalentności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12. W jej uzasadnieniu NSA stwierdził, że konieczność respektowania zasady ekwiwalentności wynika z uznania, iż zapłata za przedszkole nie jest rodzajem daniny publicznej. Obywatel po uiszczeniu podatku (daniny publicznej) nie może domagać się od organu publicznego świadczenia wzajemnego. Inaczej jest przy opłacie za świadczenie przedszkolne, gdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że świadczenie wzajemne w postaci świadczeń opiekuńczo-wychowawczych, musi być zindywidualizowane, a wysokość i zasady naliczania opłat pozostawać muszą w zgodzie z zasadą ekwiwalentności. Ponadto, jak podkreślił NSA, "ani z omawianych przepisów ustawy o systemie oświaty, ani też z powołanych wcześniej norm konstytucyjnych, nie wynika, że opłata za świadczenie przedszkolne ma być ceną odpowiadającą – w całości, czy też w części wydatkom ponoszonym przez ten organ". Co więcej z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wprost wynika, że przedszkole publiczne ma zapewniać bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż pięć godzin dziennie. Również art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określa reguł, według których ma być ustalona opłata i nie nawiązuje przy ustaleniu jej wysokości do wysokości ponoszonych przez przedszkola kosztów na świadczone usługi opiekuńczo-wychowawcze (...). Przedszkola publiczne nie mogą być traktowane jak przedsiębiorstwa komercyjne. Są one placówkami oświatowymi, realizującymi funkcje zarówno opiekuńczo-wychowawcze, jak i edukacyjne (...). Organ powołał się również na najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1581/12), zgodnie z którym gminy mogą pobierać stałą opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu, gdy przebywa ono nim dłużej niż pięć godzin, które są ustawowo bezpłatne. Nie muszą określać za jakie konkretne zajęcia pobierają tę opłatę. Podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobiera opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1259), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowi akt prawa miejscowego. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie ww. przepisu przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego (tj. art. 40 ustawy o samorządzie gminnym) i zawiera normy prawne, które są adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zgodnie z kolei z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności. Pomimo więc tego, że przedmiotowa uchwała została podjęta [...] lipca 2005 r., można w każdym czasie stwierdzić jej nieważność. Nie ma przy tym znaczenia, że uchwała ta już nie obowiązuje, gdyż została uchylona na podstawie kolejnej uchwały. Istotne jest zaś to, że wywołała ona skutki prawne – w określonym czasie, na jej podstawie pobierane były stosowne opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu. Uchwała ta mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat). Zatem jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc – tak jakby nigdy nie była podjęta. Przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy przyznać bowiem rację skarżącemu, że brak precyzyjnego wskazania w uchwale rodzaju świadczeń, za którą ustalono odpłatność, brak określenia czasu realizacji zajęć ponadprogramowych, przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty o charakterze opłaty stałej, jak również brak możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka ze świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z konieczności ponoszenia opłaty, stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Przedmiotowa stała opłata nakłada na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, od jakości tych świadczeń, a przede wszystkim niezależnie od tego, czy konkretne dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Kwestionowana uchwała generalizuje zakres ponadprogramowych zajęć, nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z ekwiwalentności świadczeń. To z kolei uniemożliwia uiszczającym opłaty prawidłowe rozeznanie za jaki okres świadczeń ponoszą opłaty. Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiący normę kompetencyjną, upoważniającą radę gminy do podjęcia zakwestionowanej uchwały, miał w chwili jej podjęcia następujące brzmienie: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Zawarte w końcowej części przepisu odesłanie do art. 6 pkt 1 ustawy oznaczało konieczność uwzględnienia przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie opłat podstawowej cechy wyróżniającej przedszkole publiczne, tj. faktu, że prowadzi ono bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z zapisów tych wynika jednoznacznie, że opłata wprowadzana przez radę gminy może dotyczyć wyłącznie świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Należy jednak zwrócić uwagę, że ustalając opłatę w tym zakresie, rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu. Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia, przekraczającego podstawę programową i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z tego wynika, że obowiązkiem organu stanowiącego samorządu terytorialnego, uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne, jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica (opiekuna prawnego) dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego, pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkola publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Stąd też organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę, powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Winno tak być z tego mianowicie powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców (opiekunów prawnych) dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, tzn. niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze (por. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zasady regulacji opłat za świadczenia ponadprogramowe realizowane w przedszkolach publicznych zostały wypracowane w dość już utrwalonej i bogatej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W orzecznictwie ww. sądów wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego (por. wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08). Zaskarżona uchwała powyższych standardów nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę stałą w kwocie 85 zł, bez wskazania, jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej i bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług. Innymi słowy – niezależnie od tego czy dziecko w ogóle korzystać będzie z usług świadczonych ponad podstawę programową, a jeśli tak – w jakim zakresie, rodzice (opiekunowie prawni) i tak będą musieli ponosić jedną, stałą opłatę. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług. Zwrócić w tym miejscu wypada też uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do charakteru prawnego opłat przewidzianego różnego rodzaju przepisami prawa opłat. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V 6/06 (OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3) Trybunał wskazał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn., że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym zadaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli jest zaś świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku. Dodatkowo trzeba podkreślić, że nawet w zakresie wykraczającym poza świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego, usługi oferowane przez przedszkola publiczne co do zasady nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Ustalenie opłaty winno więc zawsze nastąpić co do charakteru, ilości, czasu trwania świadczeń z których dziecko faktycznie korzysta. Obowiązkiem organu ustalającego opłatę za usługi świadczone przez publiczne przedszkole jest wykazanie, że wysokość odpłatności pozostaje w związku z oferowaną usługą. Nie wystarczy w tym zakresie ogólne stwierdzenie, że usługi świadczone ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej podlegają stosownej opłacie. W takiej sytuacji ma bowiem miejsce dowolność organu ustalającego opłatę. Fakt zaś, że uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców czy opiekunów prawnych dzieci ze świadczeń oferowanych przez przedszkola ponad czas podstawy programowej skutkuje tym, że przedmiotowa uchwala staje się opłatą obowiązkową. Zdaniem Sądu w kwestionowanej uchwale taka dowolność ma miejsce. Użyte w art.14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty sformułowanie, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznej ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 – z uwagi na brak wytycznych dotyczących treści akt wydanego na tej podstawie – jest bardzo szerokie. W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określono bowiem formy ustalania przez radę gminy ww. opłat. Niemniej jednak należy pamiętać o wykonawczym charakterze uchwały w stosunku do ustawy, na podstawie której jest stanowiona, co oznacza, że uchwała nie tylko musi pozostawać w zgodzie z ustawą, ale ma też uszczegóławiać, precyzować ogólne jej sformułowania. Zakres zaś obowiązywania uchwały, ze względu na normatywny jej charakter – jako aktu prawa miejscowego – nie może wynikać z każdorazowej jej wykładni na potrzeby poszczególnych przypadków mających być objętymi skutkami tej uchwały. Z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że bezpłatne nauczanie i wychowanie dotyczy zakresu co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Nie wyklucza to zatem bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie przekraczającym te podstawy. Opłata nie mogła zatem dotyczyć świadczeń realizowanych w zakresie podstawy programowej, a mogła być ustanowiona przez radę gminy co najwyżej wobec świadczeń przekraczających ten zakres. Oznacza to, że w uchwale wydawanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należało przynajmniej wskazać, za jaki rodzaj zajęć świadczonych w przedszkolu ustala się opłatę. Treść takiej uchwały nie może bowiem pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem ustalonych w niej opłat, jako świadczenia przekraczające podstawy programowe. Zapis § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały jest zaś na tyle ogólny i nieprecyzyjny, że uniemożliwia rozeznanie za co ta opłata jest ponoszona. W konsekwencji prowadzić to może do objęcia odpłatnością za świadczenia, które z mocy prawa są bezpłatne. To na organie spoczywał zaś obowiązek sprecyzowania zapisów uchwały, tak, aby nie można było mu zarzucić dowolności. Rada winna więc wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego. Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 powołanej ustawy. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w tych ramach. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to wspomniana już wyżej czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów prawnych) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Powyższe pozwala także prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) a dyrekcją przedszkola. Wskazać przy tym należy, że opłata za świadczenia prowadzone przez przedszkola publiczne ustalana jest uchwałą rady gminy, zaś kalkulacja opłat winna znaleźć miejsce w załącznikach do tej uchwały. Załączniki do aktów prawa (rozporządzeń) stanowią bowiem powszechną praktykę legislacyjną (por. wyroki NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1386/10. LEX nr 744994 oraz I OSK 1213/10 LEX 744957). Ponadto zauważyć należy, że charakter prawny zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, przesądza również o zakresie jej normatywnej treści wynikającym z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Akt prawa miejscowego może bowiem zawierać jedynie normy wydane na podstawie i w granicach wynikających z upoważnienia ustawowego do jego wydania – zgodnie z art. 94 Konstytucji RP. Powołany art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie upoważnia rady gminy do określania w uchwale wydawanej na jego podstawie zasad odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników przedszkola. Pomimo tego, o kwestii tej stanowi jednak § 6 zaskarżonej uchwały. Materia ta nie może być zaś przedmiotem uchwały wydawanej na podstawie i w granicach wyznaczonych art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2010 r., sygn. akt 1 OSK 1825/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, z wyżej przedstawionych przyczyn, zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Charakter stwierdzonych naruszeń jest istotny, ponieważ godzi w ustrojowe podstawy dopuszczalności wydania takiej uchwały. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności nie zależy od uznania sądu, lecz od charakteru stwierdzonych naruszeń, co w przypadku istotnych naruszeń – jak w niniejszej sprawie, co wyżej wykazano – powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności, ze względu na normatywny charakter zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.