II SA/Wa 3624/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "Prezes UODO", "organ") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postepowania w sprawie ze skargi M. W. (dalej: "skarżący") na niezgodną z prawem o ochronie danych osobowych próbę wymiany licznika do pomiaru poboru energii elektrycznej przez [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "[...] S.A.", "Spółka"). Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1781), dalej: "u.o.d.o.". W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2020 r. do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga M. W. na niezgodną z prawem o ochronie danych osobowych próbę wymiany licznika do pomiaru poboru energii elektrycznej przez [...] S.A. W treści wniosku skarżący wskazał, że Spółka chce dokonać wymiany licznika poboru energii elektrycznej na taki, który będzie automatycznie przesyłał informacje o zużywanej przez niego energii elektrycznej. W dniu [...] lutego 2021 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie: na czym polega zgłaszane naruszenie w zakresie przetwarzania danych osobowych bądź realizacji praw przysługujących mu na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, s. 1 ze zm.), dalej: "rozporządzenie 2016/679", w związku z przetwarzaniem jego danych osobowych oraz jakich działań oczekuje w sprawie od Prezesa UODO wobec skarżonego podmiotu. W odpowiedzi na wezwanie skarżący podniósł, że Spółka nie wskazała żadnego przepisu rozporządzenia 2016/679 ani innego aktu prawnego, który uprawniałby ją do zbierania danych osobowych w zakresie obejmującym zwyczaje mieszkańców dotyczące korzystania z energii elektrycznej. W związku z powyższym skarżący domaga się, aby: "(...)[...] S.A. w [...] (...) wskazał podstawę prawną uprawnienia do montowania w moim mieszkaniu takiego licznika energii elektrycznej". Ponadto skarżący wniósł, by Prezes UODO nakazał: "(...) firmie [...] odstąpienie od nieuprawnionego zbierania danych o konsumentach i zaniechał montowania liczników zdalnego odczytu". Uwzględniając powyższe Prezes UODO wskazał, że organ nadzorczy może podejmować tylko te czynności, które znajdują się w zakresie jego uprawnień oraz tylko w tych sprawach, które należą do jego właściwości. Katalog uprawnień naprawczych organu nadzorczego został ściśle określony w art. 58 ust. 2 rozporządzenia 2016/679 i jest on dla organu wiążący w zakresie postępowania dotyczącego określonego naruszenia ochrony danych osobowych. Zgodnie z art. 58 ust. 2 lit. d ww. rozporządzenia Prezesowi UODO przysługuje uprawnienie naprawcze w postaci nakazania administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu dostosowania operacji przetwarzania do przepisów tego rozporządzenia, a w stosownych przypadkach wskazanie sposobu i terminu przetwarzania. Zgodnie z art. 4 pkt 2 rozporządzenia 2016/679 pod pojęciem "przetwarzania" należy rozumieć "operację lub zestaw operacji wykonywanych na danych osobowych lub zestawach danych osobowych w sposób zautomatyzowany lub niezautomatyzowany, taką jak zbieranie, utrwalanie, organizowanie, porządkowanie, przechowywanie, adaptowanie lub modyfikowanie, pobieranie, przeglądanie, wykorzystywanie, ujawnianie poprzez przesłanie, rozpowszechnianie lub innego rodzaju udostępnianie, dopasowywanie lub łączenie, ograniczanie, usuwanie lub niszczenie". Przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce dopiero od zebrania danych, aż po ich usunięcie lub zniszczenie. Organ powołał się w tym względzie na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1264/10, zgodnie z którym pierwszą czynnością na danych osobowych, do której ma zastosowanie ustawa o ochronie danych osobowych jest zbieranie danych. "Zbieranie" to pozyskanie, wejście w posiadanie danych osobowych, czyli uzyskanie faktycznego władztwa nad danymi przez inny podmiot niż osoba, której dane dotyczą. Pojęciem tym w żaden sposób nie można obejmować samego żądania udostępnienia danych osobowych. "Żądanie" danych osobowych jest bowiem czynnością faktyczną, która poprzedza zbieranie danych osobowych. Nie stanowi ono jeszcze przetwarzania danych osobowych, a tym samym nie jest to czynność objęta działaniem ustawy o ochronie danych osobowych. Organ wskazał, że z treści skargi oraz załączonej do niej korespondencji jednoznacznie wynika, że Spółka nie dokonała wymiany licznika poboru energii elektrycznej na nowy - umożliwiający automatyczne przesyłanie informacji o zużywanej przez skarżącego energii elektrycznej. W związku z powyższym nie doszło do kwestionowanego procesu przetwarzania jego danych osobowych. W sprawie indywidualnej organ upoważniony jest do wydania decyzji administracyjnej nakazującej m.in. usunięcie uchybień - tylko i wyłącznie w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzenia 2016/679 w procesie przetwarzania danych osoby, która wystąpiła o interwencję organu w jej sprawie. Organ zaznaczył również, że czynności w sprawie ogólnych praktyk stosowanych przez administratorów danych nie są podejmowane na wniosek osoby zainteresowanej, lecz ewentualnie z urzędu. W przypadku prowadzenia takiego postępowania przez Prezesa UODO skarżący nie ma interesu prawnego w wydawanym rozstrzygnięciu. Kontrola stosowanych przez administratorów danych ogólnych praktyk, których dotyczy skarga, nie może być przedmiotem indywidualnej skargi, gdyż należy do autonomicznych kompetencji Prezesa UODO. Konkludując organ stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania przez Prezesa UODO, który jest zobligowany, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 14 września 2021 r. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Prezesa UODO z dnia [...] lipca 2021 r. wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący zarzucił, iż w podstawie prawnej postanowienia organ nie powołał art. 124 k.p.a., co powoduje, że wymóg formalny nie został spełniony. Podniósł również, że postanowienie nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zaznaczył, że wyroki sądów administracyjnych nie są źródłem obowiązującego prawa, zatem powołanie się przez organ na wyrok NSA jest sprzeczne z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie skargi w ustawowym terminie. Podniósł, iż - działający z upoważnienia Prezesa UODO - dyrektor Departamentu Skarg nie miał podstaw do kierowania wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem skarżący w sposób jednoznaczny przedstawił swoje roszczenie jako: wskazanie podstawy prawnej zwiększenia częstotliwości przetwarzania jego danych osobowych wbrew art. 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia 2016/679. Skarżący wskazał również, że dyrektor Departamentu Skarg UODO zaniechał wykonania w sposób rzetelny i bezstronny powierzonego mu zadania, przez co utracił wiarygodność, a nadto dopuścił się naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach państwowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 537 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca w art. 61a § 1 k.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi w szczególności gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12; z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14; publ. CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się przy tym, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2205/17; z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17; publ. j.w.). Z powyższego wynika, że istnienie "przeszkody" uniemożliwiającej wszczęcie i prowadzenie postępowania musi być oczywiste, a więc takie, której ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ (por. np. wyrok WSA z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 45/19; publ. LEX nr 2676387). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest bowiem orzeczeniem formalnym, a nie merytorycznym (nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty), co prowadzi do wniosku, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 135/19; publ. CBOSA). W niniejszej sprawie organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z powołaniem się na ww. przepis. Brak było bowiem podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie skargi z dnia [...] grudnia 2020 r., doprecyzowane w piśmie z dnia [...] marca 2021 r., nie mogło być zrealizowane w oparciu o kompetencje Prezesa UODO. Podkreślić należy, że Prezes UODO może podejmować czynności, które znajdują się w zakresie jego uprawnień oraz tylko w sprawach, które należą do jego właściwości rzeczowej. Uprawnienia te i zakres właściwości określone są w rozporządzeniu 2016/679, ustawie z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych oraz przepisach szczególnych, które przewidują ograniczenia kompetencji Prezesa UODO w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych przez określone podmioty bądź w określonych okolicznościach. Przepis art. 58 ust. 2 rozporządzenia 2016/679 zawiera katalog uprawnień naprawczych organu nadzorczego, który ma charakter wiążący w zakresie postępowania dotyczącego określonego naruszenia przepisów ochrony danych osobowych. Zgodnie z art. 58 ust. 2 lit. d ww. rozporządzenia Prezesowi UODO przysługuje uprawnienie naprawcze w postaci nakazania administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu dostosowania operacji przetwarzania do przepisów tego rozporządzenia, a w stosownych przypadkach wskazanie jego sposobu i terminu. Przesłanką podjęcia przez organ stosownych działań na gruncie ww. przepisu jest zatem fakt niezgodnego z prawem przetwarzania danych osobowych przez administratora danych lub podmiot przetwarzający. Pojęcie "przetwarzania" danych zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 2 rozporządzenia 2016/679 i zgodnie z tym przepisem oznacza operację lub zestaw operacji wykonywanych na danych osobowych lub zestawach danych osobowych w sposób zautomatyzowany lub niezautomatyzowany, taką jak zbieranie, utrwalanie, organizowanie, porządkowanie, przechowywanie, adaptowanie lub modyfikowanie, pobieranie, przeglądanie, wykorzystywanie, ujawnianie poprzez przesłanie, rozpowszechnianie lub innego rodzaju udostępnianie, dopasowywanie lub łączenie, ograniczanie, usuwanie lub niszczenie. Zatem przetwarzanie danych, jak trafnie wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, może mieć miejsce dopiero od momentu zebrania danych osobowych, aż po ich usunięcie lub zniszczenie. Przetwarzaniem danych nie jest natomiast samo żądanie udostępnienia danych osobowych, które jedynie poprzedza zbieranie danych osobowych. Żądanie danych osobowych nie jest przetwarzaniem danych, a w konsekwencji nie jest objęte działaniem rozporządzenia 2016/679 oraz ustawy o ochronie danych osobowych. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w powołanym przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 12643/10 (publ. CBOSA). Warto w tym miejscu podkreślić, że jakkolwiek orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest źródłem prawa, to jednak stanowi cenną wskazówkę co do wykładni prawa zwłaszcza w odniesieniu do przepisów, które mogą budzić wątpliwości interpretacyjne. Zatem powołanie się przez organ na ww. wyrok NSA nie stanowi o wadliwości zaskarżonego postanowienia, lecz dodatkowo potwierdza trafność stanowiska przyjętego przez organ w oparciu o ww. przepisy rozporządzenia 2016/679. Z treści skargi z dnia [...] grudnia 2020 r., doprecyzowanej pismem z dnia [...] marca 2021 r., wynikało w sposób jednoznaczny, że [...] S.A. nie dokonała wymiany poboru licznika energii elektrycznej na nowy - umożliwiający automatyczne przesyłanie informacji o zużywanej przez skarżącego energii elektrycznej. W związku z tym nie sposób przyjąć, że doszło do procesu przetwarzania danych osobowych skarżącego. W konsekwencji nie można przyjąć, że Prezes UODO był uprawniony do wszczęcia i prowadzenia postępowania dla dokonania oceny legalności procesu przetwarzania danych osobowych oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Bez wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia pozostaje brak powołania art. 124 k.p.a. w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie spełnia bowiem wszystkie wymogi formalne określone w tym przepisie, a mianowicie zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 u.o.d.o.), uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o skardze do sądu administracyjnego, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia jest wyczerpujące i zawiera przekonujące motywy podjętego rozstrzygnięcia. Brak jest również podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Wobec treści skargi z dnia [...] grudnia 2020 r. organ miał podstawy do tego, aby zwrócić się do skarżącego o jednoznaczne wykazanie na czym polega zgłaszane naruszenie w zakresie przetwarzania jego danych osobowych i jakich działań oczekuje od Prezesa UODO wobec Spółki. Obowiązkiem organu było wyjaśnienie zakresu żądania skarżącego, a przede wszystkim ustalenie, czy żądanie to mogło stać się przedmiotem postępowania przed organem ochrony danych osobowych. Odnośnie naruszenia przez organ art. 36 § 1 k.p.a. wskazać należy, że zarzut niedochowania terminu załatwienia sprawy oraz niepowiadomienia o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, mógłby być przedmiotem oceny Sądu w odrębnym postępowaniu - ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie zainicjowanej skargą z dnia [...] grudnia 2020 r. Przedmiotem niniejszej skargi nie jest natomiast bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, lecz postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ewentualna zwłoka w wydaniu tego postanowienia, czy też niepowiadomienie skarżącego o przyczynach zwłoki, pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, zaś zarzuty i wnioski skargi nie podlegają uwzględnieniu. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.