II SA/Wa 3932/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Sułkowski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej postanawia: odrzucić skargę. P. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2021 r. nr [...]w sprawie odmowy zakwalifikowania go do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Zaskarżona uchwała została podjęta po rozpatrzeniu wniosku P. L. z 27 listopada 2019 r. o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] po śmierci najemcy (dziadka skarżącego), poprzez zawarcie umowy najmu tego lokalu na czas nieoznaczony. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Skarżący w piśmie z 9 lutego 2021 r. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Stwierdził, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi, zauważając, że organ w piśmie z 1 października 2021 r. pouczył go, że "zasady wnoszenia skargi do sądu administracyjnego określają przepisy działu III rozdział 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływana jako "P.p.s.a."). W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania (zaniechania) organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 P.p.s.a. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 P.p.s.a., oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Punkty 5 i 6 art. 3 § 2 P.p.s.a. przewidujące kognicję sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego pozostają w ścisłym związku z przepisami ustaw regulujących ustrój samorządu terytorialnego, które określają nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz zaskarżanie do sądu administracyjnego aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku gmin (miast), jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej powoływana jako "u.s.g."), do sądu administracyjnego może być zaskarżona uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten obejmuje zarówno uchwały i zarządzenia organów gminy stanowiące akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), jak i uchwały i zarządzenia podjęte przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, które nie są aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Analiza tak art. 3 ust. 2 pkt 6 P.p.s.a., jak i art. 101 ust. 1 u.s.g., prowadzi do wniosku, że dla stwierdzenia kognicji sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy (przez który należy rozumieć także organ jednostki pomocniczej gminy), które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, czy uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym sprawa taka może dotyczyć większej lub mniejszej grupy osób, a nawet określonej osoby. Zasadnicze znaczenie ma to, czy akt został podjęty przez organ gminy i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej (zob. szerzej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 - ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90). Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są przedmiotem regulacji zawartych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172; dalej powoływana jak "u.o.p.l."). Powołana ustawa nie przewiduje dla załatwiania spraw dotyczących przyznawania lokali socjalnych prawnej formy aktu administracyjnego. Zarówno dla odpłatnego używania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5 u.o.p.l.), jak i najmu wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23 u.o.p.l.) przewidziano formę umowy cywilnoprawnej, co powoduje, że spory w tym zakresie co do zasady rozstrzygają sądy powszechne. Administracyjnoprawny charakter ma wyłącznie pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej przez gminę kończący się podjęciem uchwały w sprawie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, bądź odmowy takiego zakwalifikowania. Uchwała wydana w tym przedmiocie podlega kontroli sądu administracyjnego. Rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy (zob. też np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 6561/21 – niepublikowane, a także powołana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08). Przedmiotem skargi P. L. jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez wynajęcie na czas nieoznaczony zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Uchwała ta została podjęta w związku z wnioskiem P. L. o uregulowanie tytułu prawnego do wskazanego lokalu po śmierci najemcy (dziadka skarżącego). Podstawę prawną stanowiska Zarządu Dzielnicy stanowił § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2019 r. poz. 14836 ze zm.). Zgodnie z nim, pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca zmarł, a osoba, która pozostała w lokalu nie wstąpiła w najem na podstawie art. 691 kodeksu cywilnego. Zarząd Dzielnicy [...], stwierdziwszy, że P. L. zamieszkuje w lokalu bez pisemnej zgody m.st. Warszawy, zgromadzone dokumenty i informacje nie potwierdzają nieprzerwanego zamieszkiwania wnioskodawcy w lokalu w chwili śmierci dziadka, a zainteresowany ma możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych w poprzednim miejscu zamieszkania, stanął na stanowisku, że wniosek skarżącego o najem lokalu po śmierci najemcy nie może być zakwalifikowany do realizacji. Będący podstawą stanowiska Zarządu Dzielnicy § 18 ust. 2 pkt 1 powołanej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nie odnosi się do kwestii umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, bądź odmowy takiego zakwalifikowania. Stanowi natomiast regulację dopuszczającą możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego (konkretnego) lokalu mieszkalnego do chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma elementów publicznoprawnych. Co za tym idzie, uchwała podjęta na podstawie takiego przepisu ma charakter oświadczenia woli, a tym samym nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (zob. też powołane wyżej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego 5 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 6561/21 dotyczące § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r., a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 3210/21, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2557/19, z 10 października 2019 r. sygn. akt I OSK 2214/19, z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12 dotyczące zawierającego podobną regulację § 31 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy; orzecznia niepublikowane; ostatnie dwa z wymienionych dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów, skarga na P. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy zakwalifikowania skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez zawarcie umowy najmu zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.