III OSK 6561/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1380/21 o odrzuceniu skargi H. Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 30 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia na czas nieoznaczony zajmowanego lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1 Postanowieniem z 14 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H. Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z 30 grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia na czas nieoznaczony zajmowanego lokalu. W uzasadnieniu wskazał, że H. Z. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z wnioskiem o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu [...] przy ul. [...] w Warszawie, po śmierci najemcy I. S. – babci wnioskodawczyni. Uchwałą z 30 grudnia 2020 r. Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy, na podstawie m.in. § 18 ust. 2 pkt 1 i § 32 ust. 1 pkt 5 i ust. 8 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2009 r., nr XXIII/669/2019, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14836 ze zm., zwanej dalej: "uchwałą z 5 grudnia 2009 r."), odmówił skarżącej zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia na czas nieoznaczony zajmowanego ww. lokalu po śmierci najemcy. Pismem z 17 marca 2021 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Zarządu Dzielnicy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zdaniem skarżącej wydanie zaskarżonej uchwały nastąpiło przy naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. § 32 ust. 1 pkt 5 i § 18 ust. 3, 4 i 7 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały z 5 grudnia 2009 r. oraz przy pominięciu zasad uwzględniania słusznego interesu obywateli, prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, na skutek czego akt ten nie może zostać uznany za odpowiadający prawu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że do najmu lokalu dochodzi w wyniku zawarcia umowy, czyli czynności cywilnoprawnej. W tej sytuacji sprawy tej nie można traktować jako sprawy z zakresu administracji publicznej, czy też rozpoznawanej w trybie przepisów postępowania administracyjnego. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawą działań organu był przepis § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały z 5 grudnia 2009 r., który stanowi, że pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca zmarł, a osoba, która pozostała w lokalu, nie wstąpiła w najem na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. Zdaniem tego Sądu w konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób, prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2499/12, 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1381/13 oraz 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 772/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Określenie w § 31 ust. 1 uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 630/15). W ocenie Sądu pierwszej instancji żądanie skarżącej stanowi ofertę skierowaną do gminy o zawarcie umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Skoro przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącą propozycję podjęcia czynności cywilnoprawnej – zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu, to należy uznać, w myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter czynności cywilnoprawnych, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), odrzucił skargę. W przedmiocie zwrotu kosztów orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając je w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że skarga wywiedziona przez H. Z. na uchwałę nr [...] Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z 30 grudnia 2020 r. w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o udzielnie pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia na czas nieoznaczony zajmowanego lokalu, po śmierci najemcy, nie podlega rozpoznaniu sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, co skutkowało odrzuceniem tej skargi przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy skarga ta dotyczyła czynności organu o charakterze administracyjnoprawnym, co winno prowadzić do jej rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca w szczególności podniosła, że przedmiotowa uchwała to akt o charakterze administracyjnoprawnym, a to z uwagi na fakt zawarcia w niej rozstrzygnięcia o tym, czy skarżącą może zostać zakwalifikowana do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia lokalu, który to lokal niewątpliwie znajduje się w mieszkaniowym zasobie organu. Podniosła, że uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 5 grudnia 2009 r., nr XXIII/669/2019, w oparciu o którą wydana została zaskarżona uchwała nr [...] Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z 30 grudnia 2020 r., określa warunki, po spełnieniu których osoby wskazane w § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały mogą zostać zakwalifikowane do udzielenia pomocy mieszkaniowej, w postaci zawarcia z nimi umowy najmu lokalu zajmowanego przez nich po śmierci uprzedniego najemcy lub umowy najmu innego lokalu (zob. § 18 ust. 5 uchwały z 5 grudnia 2009 r.). Co więcej, ocena zasadności udzielenia rzeczonej pomocy następuje w oparciu o takie same kryteria, jak pomoc udzielana w przypadkach, o których mowa w § 4 uchwały, gdzie organ rozstrzyga poprzez wydanie uchwały w przedmiocie zakwalifikowania bądź też odmowy zakwalifikowania wnioskodawcy do udzielenia pomocy mieszkaniowej i umieszczenia go na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest kwalifikowane jako akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2019, poz. 1182 ze zm.). Ustawa ta nie przewiduje załatwiania spraw dotyczących przyznawania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Wręcz przeciwnie - zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5), jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23) regulowane są umowami cywilnoprawnymi i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać będą sądy powszechne. Charakter administracyjnoprawny ma jedynie pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej przez gminę kończący się podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu (lub odmowy takiego zakwalifikowania). Uchwała wydana w tym przedmiocie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08). Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z 30 grudnia 2020 r. w przedmiocie udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia na czas nieoznaczony zajmowanego lokalu. Jak to prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, Zarząd Dzielnicy wydał ww. uchwałę m.in. na podstawie § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały z 5 grudnia 2009 r., który stanowi, że pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca zmarł, a osoba, która pozostała w lokalu nie wstąpiła w najem na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo stwierdził również, że powyższa regulacja nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego na gruncie podobnych spraw, w których zastosowanie znajdowały analogiczne przepisy uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. [...]2 poz. 3937 ze zm.), wynika jednoznacznie, że tego typu regulacja nie odnosi się do kwestii zakwalifikowania, bądź odmowy zakwalifikowania, do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu chwili śmierci najemcy przez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów publicznoprawnych. Należy więc uznać, że uchwała podjęta w oparciu o taki przepis ma charakter oświadczenia woli (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2499/12,; z 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1042/12; z 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 772/13; z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1644/16; z 10 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2214/19 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro tak, to zaskarżona uchwała nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), a przez to nie mieści się w katalogu uregulowanym w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W związku z powyższym za nietrafny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., polegający na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa skarga na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z 30 grudnia 2020 r. w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o udzielnie pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia na czas nieoznaczony zajmowanego lokalu, po śmierci najemcy, nie podlega rozpoznaniu sądu administracyjnego. Wbrew ww. zarzutowi, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona uchwała ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a co za tym idzie, skarga na taką uchwałę podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. ----------------------- 4