I OSK 2214/19

P O S T A N O W I E N I E Dnia 10 października 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 891/19 odrzucającego skargę D.S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 891/19 (dalej postanowienie z 9 maja 2018 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie skargi D.S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego: 1. odrzucił skargę; 2. zwrócił skarżącemu D.S. kwotę 300 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Sąd I instancji podniósł, że D.S. (dalej wnioskodawca bądź skarżący) wystąpił do Zarządu Dzielnicy [...] (dalej Zarząd) z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w [...] przy ul. [...] po śmierci najemcy - W.K. (babci). Zarząd Dzielnicy [...], na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania Statutów dzielnicom [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), § 6 pkt 8 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), § 24 ust. 1 i § 31 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. Woj. [...], dalej Uchwała), w dniu [...] lutego 2019 r. podjął uchwałę nr [...] o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia D.S. na liście osób oczekujących do udzielenia pomocy mieszkaniowej, poprzez wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu na lokal nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu uchwały Zarząd wskazał, że na podstawie zebranych dokumentów i oświadczeń ustalono, że D.S. posiada od [...] stycznia 2008 r. zameldowanie na pobyt stały pod adresem ul. [...] m [...]. Tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] na podstawie umowy najmu z 25 maja 1990 r. posiadała W.K. (babka wnioskodawcy), która nie występowała z wnioskiem do Urzędu o wyrażenie zgody na oddanie w bezpłatne używanie części lokalu nr [...] na rzecz wnuka. W ramach poprawy warunków mieszkaniowych 1 sierpnia 2011 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami zawarł z W.K. umowę najmu lokalu [...] (powstałego w wyniku połączenia lokali nr [...] z nr [...] przy ul. [...] w jedną jednostkę mieszkaniową, powierzchnia użytkowa 36,13 m2, mieszkalna 24,49 m2), a D.S. (wnuk) został wpisany jako osoba uprawniona do wspólnego zamieszkiwania z najemcą. Według złożonych oświadczeń przez mieszkańców lokali nr [...] budynku położonego przy ul. [...] D.S. zamieszkiwał i prowadził wspólne gospodarstwo domowe z W.K. do dnia śmierci, tj. [...] listopada 2015 r. (babka wnioskodawcy od 20 października 2015 r. do daty śmierci przebywała w Ośrodku Pielęgnacyjno-Opiekuńczym). W ocenie organu w przypadku wnioskodawcy brak jest spełnienia przesłanki wymaganej w § 31 ust. 1 pkt 1 Uchwały, tj.: zamieszkiwania wnioskodawcy z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadzenia wraz z nim wspólnego gospodarstwa domowego przez okres co najmniej ostatnich 7 lat. Wnioskodawca był osobą uprawnioną do wspólnego zamieszkiwania z najemcą lokalu nr [...] od daty zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu, tj. od 1 sierpnia 2011 r., a śmierć W.K. nastąpiła [...] listopada 2015 r. Pismem z 26 marca 2019 r. D.S. wniósł do WSA w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] wnosząc o: stwierdzenie jej nieważności, zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie jej wykonania. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Co do zasady, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. "z 1995 r. Nr 86 poz. 433, z późn. zm." [winno być "nr 105, poz. 509"]), poddane są rygorom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ([w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały] Dz. U. z 2018 r., poz. 1234, zm. [poz. 1496], dalej uol), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Reguluje ona m.in. obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, przewidując w art. 4 ust. 1 i 2, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. Na podstawie delegacji z art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uol, Rada [...] podjęła w dniu [...] lipca 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...], która jako prawo miejscowe, określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom [...] lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 Uchwały, a więc pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym przypadku Uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90, dalej uchwała I OPS 4/08) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, lecz aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; ze zm., dalej ppsa) i kończy pierwszy etap postępowania w przedmiocie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały I OPS 4/08, nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącego nie dotyczył bowiem zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, lecz wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym najemcy - W.K. (babci). Podstawą działań Zarządu był § 31 Uchwały, który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy przez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że Uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób, prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy (postanowienia NSA z: 31.1.2013 r. I OSK 2499/12; 11.7.2013 r. I OSK 1381/13; 25.7.2013 r. I OSK 772/13, cbosa). Określenie w § 31 ust. 1 Uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad (postanowienie NSA z 31.3.2015 r. I OSK 630/15, cbosa). Żądanie skarżącego stanowi ofertę skierowaną do gminy o zawarcie umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Skoro przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącego propozycję podjęcia czynności cywilnoprawnej – zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu, to należy uznać, w myśl uchwały I OPS 4/08, że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter czynności cywilnoprawnych, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 ppsa. Czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (postanowienie NSA z 20.10.2009 r. I OZ 971/09, cbosa). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 ppsa. Z uwagi na odrzucenie skargi zbędne stało się rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia (k. 37-42 akt sądowych). Skargę kasacyjną od postanowienia z 9 maja 2018 r. wywiódł D.S., reprezentowany przez adw. P.L., który zaskarżając ww. postanowienie w całości, zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię, która miała istotny wpływa na wynik sprawy i doprowadziła do uznania przez Sąd, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, podczas, gdy zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o Uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lipca 2009 r., a która to uchwała jest aktem prawa miejscowego, czyli aktem prawa powszechnie obowiązującego, co potwierdza że zaskarżona uchwała rozstrzyga kwestię z zakresu administracji publicznej; 2.przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 3 § 2 pkt 6 ppsa przez jego zastosowanie oraz odrzucenie skargi i nierozpoznanie sprawy przez błędne uznanie, że droga sądowa jest niedopuszczalna, podczas, gdy zgodnie z art. 101 ust. 1 usg uchwała Zarządu Dzielnicy ma charakter uchwały z zakresu administracji publicznej i przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego; b. art. 58 § 1 pkt 1 ppsa nierozpoznanie sprawy przez błędne uznanie, że droga sądowa jest niedopuszczalna; c. art. 134 i art. 135 ppsa przez błędne oznaczenie granic i przedmiotu sprawy, a w rezultacie błędne przyjęcie, że skarżący nie chciał w istocie, aby jego wniosek został potraktowany jako wniosek o zakwalifikowanie i umieszczenie na liście oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (art. 200 ppsa) (k. 50-54 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Ze względu na merytoryczne powiązanie zarzutów skargi kasacyjnej ujętych w pkt 1 i pkt 2 lit. a skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny łącznie rozpoznał zarzuty w nich sformułowane. Nietrafny był zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), określony w pkt 1 skargi kasacyjnej, jak również art. 3 § 2 pkt 6 ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg, określony w pkt 2 lit. a skargi kasacyjnej. Zagadnienie prawne istotne dla niniejszej sprawy, na co słusznie wskazał Sąd I instancji, było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W powołanym postanowieniu z 25 lipca 2013 r. I OSK 772/13 Naczelny Sąd Administracyjny kompleksowo się do niego odniósł. Mimo upływu czasu wywody zawarte w postanowieniu I OSK 772/13 - w normatywnie istotnym zakresie - zachowały aktualność (np. postanowienie z 16.3.2018, I OSK 671/18, cbosa). Zawarta w § 31 ust. 1 uchwały z [...] lipca 2009 r. Rady [...] regulacja nie odnosi się do kwestii zakwalifikowania, bądź odmowy zakwalifikowania, do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy przez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów publicznoprawnych. Uchwała podjęta w oparciu o powyższy przepis ma charakter oświadczenia woli. Stanowisko to znajduje poparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (postanowienia NSA z: 31.1.2013 r.: I OSK 2499/12, I OSK 2137/12 i I OSK 2072/12; 19.3.2013 r. I OSK 1042/12; 11.7.2013 r. I OSK 1381/13; 25. 7.2013 r. I OSK 772/13; 19.7.2016 r. I OSK 1644/16). Zaskarżona uchwała nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg (I OPS 4/08), a przez to nie mieści się w katalogu uregulowanym w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Zarzut naruszenia "art. 134 ppsa" nie został postawiony dostatecznie starannie. Art. 134 ppsa dzieli się na dwa paragrafy, o różnej treści normatywnej. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 134 ppsa" nie nadawał się do rozpoznania. Sąd może zastosować art. 135 ppsa jedynie w sytuacji, w której uwzględnia skargę (M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski – op. cit., s. 636, nb 4; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, Komentarz do art. 135 ppsa, pkt 9, LEX). Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji skargę odrzucił, to nie mógł zastosować art. 135 ppsa. Zarzuty sformułowane w treści skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 kpa (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) nie mogły przynieść spodziewanego rezultatu, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym była ocena dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym a nie merytoryczna kontrola zaskarżonej uchwały. Odrzucenie skargi ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego nie zamyka skarżącemu drogi sądowej przed właściwym sądem powszechnym (np. w oparciu o art. 691 kc). Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to słusznie odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.