I OSK 1644/16

Dnia 19 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2016 roku sygn. akt II SA/Wa 206/16 odrzucającego skargę K.Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu po śmierci najemcy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K.Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku K.Z. o zawarcie umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu po śmierci najemcy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że K.Z. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy [...] z wnioskiem o uregulowania tytułu prawnego do lokalu przy ul. W. w Warszawie, po śmierci najemcy J.K. Wnioskodawczyni była córką bratanicy najemcy. Zaskarżoną uchwałą Zarząd Dzielnicy [...] odmówił zakwalifikowania skarżącej do zawarcia umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi zarząd poinformował ją, że przedmiotowa uchwała nie narusza prawa. K.Z. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przedmiotową uchwałę zarzucając organowi naruszenie § 31 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, § 6 ust. 1 pkt 1 w związku z § 31 ust. 5 i § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b, § 22 ust. 2 pkt 1 oraz § 32 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009. Organ wniósł o jej odrzucenie jako sprawy niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego, ponieważ wskazana uchwała nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta nie daje podstaw prawnych do załatwienia spraw przyznania lokali w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, do zadań własnych gminy i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te są załatwiane w formie cywilnoprawnej, stanowią czynności cywilnoprawne. Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie podstawą działań organu był przepis § 31 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie określone warunki. Zdaniem Sądu powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Sąd zaznaczył, że zaskarżona uchwała stanowi jedynie odpowiedź na złożoną przez skarżąca ofertę podjęcia czynności cywilnoprawnej – zawarcia umowy najmu, i nie stanowi realizacji publicznoprawnych zadań gminy, a w rezultacie nie jest rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnoprawnym. Skoro zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli, o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła K.Z. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) w związku z błędną wykładnią § 31 ust. 1 i 2 i w zw. z § 22 ust. 1 i 2, § 23, § 24 ust. 1 oraz w zw. z § 28 ust. 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 polegającą na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała nie jest rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnoprawnym, tylko o charakterze cywilnoprawnym, a także naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni § 31 ust. 1 i 2 i w zw. z § 22 ust. 1 i 2, § 23, § 24 ust. 1 oraz w zw. z § 28 ust. 1 uchwały dokonanej z pominięciem brzmienia tych przepisów i wynikających z niego zasad rozpatrywania wniosków osób, o których mowa w § 31 ust. 1 uchwały, oraz dokonanej bez właściwego uwzględnienia art. 66 § 1 w zw. z art. 659 § 1 i art. 680 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest czy zaskarżona uchwała stanowi akt o charakterze administracyjnoprawnym. W kwestii tej negatywnie wypowiedział się między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 630/15, a sąd orzekający w niniejszej sprawie całkowicie stanowisko to podziela. Badając charakter zaskarżonej uchwały przede wszystkim wskazać należy, że co do zasady, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Jednocześnie pamiętać należy, że uchwałą z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 Rada m. st. Warszawy określiła zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta, które w zasadniczej części stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc generalnie pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. Powołana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Rozpatrując wnioski o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. Bada on bowiem czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym przez naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie to nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W niniejszej sprawie jednakże wniosek skarżącej nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a dotyczył wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym członku rodziny. Podstawą prawą zaskarżonej uchwały jest § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Uregulowanie to nie odnosi się do kwestii zakwalifikowania, bądź odmowy zakwalifikowania, do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów publicznoprawnych. Bowiem relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty (propozycji), której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To, że uchwała w § 31 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z których zaistnieniem powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 31 ust. 1 cyt. uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis § 31 ust. 1 powołanej uchwały nie stanowi podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej Zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę w niniejszej sprawie. Przyjęte tu stanowisko jest utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało zaakceptowane w szeregu orzeczeń np. w postanowieniach z dnia 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2499/12, I OSK 2137/12 i I OSK 2072/12), z dnia 19 marca 2013 r. (sygn. akt I OSK 1042/12), z dnia 11 lipca 2013 r. (sygn. akt I OSK 1381/13) oraz z dnia 25 lipca 2013 r. (sygn. akt I OSK 772/13). Przytoczony w skardze kasacyjnej wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 2053/12 zapadł w nieco odmiennym stanie faktycznym, który kwalifikował ją do zastosowania stanowiska NSA zajętego w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08). W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z § 31 ust. 1 i 2 i w zw. z § 22 ust. 1 i 2, § 23, § 24 ust. 1 oraz w zw. z § 28 ust. 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 oraz art. 66 § 1 w zw. z art. 659 § 1 i art. 680 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku niewyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych - i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, albo –rozważyć możliwość dochodzenia zawarcia umowy najmu przed sądem cywilnym na podstawie art. 64 Kodeksu cywilnego i wówczas dowodzić zaistnienia, przewidzianych w przepisie § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, okoliczności faktycznych w oparciu o przepisy procedury cywilnej. Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.