I OSK 2557/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J.-G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 461/19 o odrzuceniu skargi G. J.-G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę G. J.-G. (dalej jako: "skarżąca") na sprecyzowaną w sentencji uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: zaskarżoną uchwałą, powołując się m.in. na § 4, § 22 ust. 5 w zw. z § 22 ust. 2 pkt. 5 lit. b oraz § 24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm. (dalej jako: "uchwała z 9 lipca 2009 r."), organ nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony ze skarżącą (§ 1). W jej uzasadnieniu podał, że skarżąca wystąpiła o zawarcie na czas nieoznaczony umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...], będącego w mieszkaniowym zasobie m.st. Warszawy, którego właścicielem jest jej były mąż. Przedmiotowy lokal składa się z 3 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 57,00 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 39,60 m2. W lokalu tym mieszka tylko skarżąca z synem, zatem powierzchnia mieszkalna wynosi 19,80 m2 na osobę. Średni miesięczny dochód w jej gospodarstwie domowym z okresu 6 miesięcy przed złożeniem wniosku wynosi 941,42 zł na osobę. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia kryterium metrażowego w § 4 pkt 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. Struktura lokalu przy ul. [...] pozwala na zamieszkanie w nim 3 osób (w tym osoby niepełnosprawnej w stopniu umiarkowanym, tj. skarżącej). Organ podniósł również, że matka wnioskodawczyni mieszka sama w lokalu własnościowym nr [...] przy ul. [...] w Warszawie o powierzchni użytkowej 56,80 m2 – zatem skarżąca może zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe przy pomocy rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 752/17, oddalił skargę skarżącej na tę uchwałę, podzielając stanowisko organu i uznając ją za legalną. Jadnak na skutek rozpoznania wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1614/18, uchylił to orzeczenie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji wskazał w jego motywach, że będąca przedmiotem skargi uchwała powołuje się wprawdzie na § 24 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r., stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o zakwalifikowaniu na listę osób oczekujących na najem, jednak rzeczywiste brzmienie kwestionowanego aktu zdaje się nie odpowiadać treści tej normy. Tymczasem, aby kwestionowany akt podlegał kontroli sądowoadministracyjnej istnienie elementów sprawy administracyjnej nie może budzić wątpliwości. Zdaniem Sądu Kasacyjnego rozważenia wymagało zatem, czy sporna uchwała jest jedynie odpowiedzią na dążenie przez skarżącą do zawarcia umowy cywilnoprawnej, czy też mieści się w sferze imperium, gdzie organ działa w pozycji nadrzędnej względem strony, a wykonywanie władzy poddane jest kontroli sądów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie wyroku z dnia 7 lutego 2018 r. nie zawierało żadnych rozważań w kwestii tego, czy zaskarżoną uchwałę poprzedzał inny akt rozstrzygający w przedmiocie umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem, czy też mimo nieprecyzyjnego sformułowania uchwała ta stanowi w istocie rozstrzygnięcie, o którym mowa w § 24 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku wskazał, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Jednocześnie podkreślił, że uchwałą z 9 lipca 2009 r. Rada m. st. Warszawy określiła zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta, które w zasadniczej części stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 ww. uchwały, a więc generalnie pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. Powołana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Rozpatrując wnioski o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy bada czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania winno prowadzić do umieszczenia jego kandydatury na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, należy do materii administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie to nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a wykazuje cechy administracyjnoprawne. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi na to, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Sąd I instancji podkreślił, że wprawdzie w zaskarżonej uchwale powołano się na § 4 uchwały z 9 lipca 2009r. dotyczący wynajmowania lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych, to jednak treść skargi wyraźnie odnosi się do rozstrzygnięcia o odmowie zawarcia ze skarżącą umowy najmu lokalu. Zostało ono wydane w oparciu o § 31 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r., który nie dotyczy kwestii zakwalifikowania, bądź odmowy zakwalifikowania, do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która pozostała w lokalu po jego opuszczeniu przez najemcę. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów publicznoprawnych. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu ma bowiem wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty (propozycji), której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To, że uchwała w § 31 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie powinno być rozumiane jako określenie przesłanek, z których zaistnieniem powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 31 ust. 1 uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. W ocenie Sądu I instancji § 31 ust. 1 powołanej uchwały nie stanowi podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej Zarządu. Uchwała taka nie ma bowiem charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. Dlatego skargę należało odrzucić. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w podwójnej wysokości z uwagi na czas trwania niniejszej sprawy, nakład pracy pełnomocnika i ponowne sporządzenie środka odwoławczego w sprawie. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię § 24 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. i przyjęcie, że skarżona uchwała nie stanowi rozstrzygnięcia o zakwalifikowaniu i umieszczeniu skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu, podczas gdy rozstrzyga ona o niespełnieniu kryteriów do uzyskania pomocy w postaci zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych; b) zastosowanie w stanie faktycznym sprawy § 31 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. w sytuacji, kiedy nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie z osobą, która pozostała w lokalu po jego opuszczeniu przez najemcę, lecz z osobą, która pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych, nadto wspominany przepis nie powołuje się w swoich postanowieniach na element publicznoprawny, zaś zaskarżona uchwała przecież ewidentnie jest aktem władczym – publicznym; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przez ich zastosowanie w niniejszej sprawie i odrzucenie skargi na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu administracyjnego i nie podlega kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy przedmiotowa uchwała ma charakter uchwały z zakresu administracji publicznej; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 190 p.p.s.a. przez niezastosowanie się przez WSA w Warszawie do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania oraz wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez NSA w wyroku z 14 grudnia 2018 r. i w konsekwencji nieustalenie, czy kwestionowana uchwała była poprzedzona innym aktem rozstrzygającym w przedmiocie umieszczenia skarżącej na liście osób na oczekujących na najem, czy też uchwała ta stanowi rozstrzygnięcie, o którym mowa w § 24 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 160 i art. 166 p.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia co powoduje, że strona skarżąca nie zna motywów orzeczenia, nie przekonuje jej stanowisko Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza w kontekście przyjęcia i zastosowania w sprawie § 31 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób należyty, czy kwestionowaną uchwałę poprzedzał inny akt rozstrzygający w przedmiocie umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem, czy też uchwała ta stanowi rozstrzygnięcie, o którym mowa w § 24 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. Powyższa uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu. Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 5b uchwały z 9 lipca 2009 r. przy rozpatrywaniu wniosków osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta m.in. na podstawie § 4 uchwały, organ powinien poddać analizie warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Natomiast § 24 ust. 1 ww. uchwały stanowi, że wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Zaskarżona uchwała, stosownie do jej § 1, władczo stwierdza, że Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nie wyraża zgody na zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony ze skarżącą. Określa zatem indywidualnie wskazanego adresata. Po drugie, podstawę prawną do jej wydania stanowią akty prawa miejscowego. Zaskarżony akt jest niewątpliwie władczy, pochodzi bowiem od organu jednostki samorządu terytorialnego, a więc organu administracji publicznej oraz w sposób jednostronny kształtuje sytuację prawną adresata, wywołuje skutki w sferze praw i obowiązków jednostki, która nie podlega organowi ani służbowo, ani organizacyjnie. Zaskarżona uchwała rozstrzyga o spełnieniu przez skarżącą kryteriów zawartych w § 4 uchwały z 9 lipca 2009 r., od zaistnienia których uzależnione jest zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy. Z treści uchwały wynika, że organ nie wyraża zgody na zawarcie ze skarżącą umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, a tym samym jest to rozstrzygnięcie w przedmiocie niespełnienia przez skarżącą kryteriów określonych w tej uchwale i nie może generować sprawy cywilnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie akt ten jest więc aktem administracyjnym, co koresponduje z treścią uchwały NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. I OPS 4/08. Akt ten stanowi rozstrzygnięcie, o którym mowa w § 24 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r., Zatem zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji niesłusznie wskazał, że rozstrzygnięcie dotyczące skarżącej zostało wydane w oparciu o § 31 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. Odrzucenie skargi uznano przeto za nietrafne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu, jak też podstawy odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji (art. 189 p.p.s.a.). Wobec niestwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny takich przesłanek skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, a to na mocy art. 182 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 174 P.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Naruszenie przepisów postępowania może przybrać te same formy, lecz ustawa wymaga dodatkowo wykazania, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), albo poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt I FSK 383/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl – "CBOSA"). Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są usprawiedliwione. W pierwszej kolejności ocenie podlegały wytyki naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu uchybienia art. 141 § 4 w zw. z art. 160 i 166 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera choćby jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków, w szczególności nie prezentuje wywodu pozwalającego na kontrolę instancyjną, uchylając orzeczenie spod tej kontroli. Bowiem tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2003/16, z 17 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2005/18, punl. CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie postanowienia spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uchyla go spod oceny instancyjnej. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, uwzględniono (choć rzeczywiście nie dano ewidentnego temu wyrazu) wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2018r. oraz wskazano podstawę prawną odrzucenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Z tych względów polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Dodać należy, że przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Również zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 190 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. są bezzasadne. Po pierwsze powołany art. 145 § 1 pkt 1 zarówno w lit. b) jak i c) odnosi się do sytuacji, gdy Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, natomiast przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie był inny akt prawny, tj. uchwała, do której w przypadku uwzględnienia skargi zastosowanie ma art. 147 p.p.s.a. Po drugie oba przepisy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), są przepisami regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy w razie zajścia określonych okoliczności; są przepisami wynikowymi, toteż prawidłowo skonstruowany zarzut winien objąć przepisy "właściwe" - naruszone przez sąd. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być zaś jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. powiązany został z art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. Uczyniono to błędnie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także pośrednio sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Regulacja ta stwarza związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, ale generalnie skierowana jest do organów. Odnosi się bowiem do sytuacji wzruszenia zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu, nie zaś wyroku. Taki stan rzeczy w tej sprawie nie wystąpił. Natomiast związanie sądu I instancji wyrokiem uchylającym poprzednio zapadłe reguluje art. 190 p.p.s.a. Związanie to oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sąd nie może formułować ocen odmiennych od oceny prawnej Sądu Kasacyjnego, do której musi się zastosować. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku oparta jest na tożsamości stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Bowiem, stosownie do treści tego przepisu, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. To związanie oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie skargę w tej sprawie, zobowiązany był przede wszystkim zbadać, czy sporna uchwała jest jedynie odpowiedzią na dążenie przez skarżącą do zawarcia umowy cywilnoprawnej, czy też mieści się w sferze imperium, w ramach której organ działa w pozycji nadrzędnej względem strony. Tylko ta sfera ma charakter administracyjnoprawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku Sądu Kasacyjnego. Zbadał wskazane w nim okoliczności i poprawnie je rozważył. Wydania aktu rozstrzygającego w przedmiocie umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem, poprzedzającego zaskarżoną uchwałę, skarżąca dotąd nie dowodziła i ostatecznie nie wykazała. Natomiast Sąd meriti wskazując na charakter zaskarżonego aktu dał wyraz temu, że nie był on poprzedzony innym, o którym mowa była w wyroku Sądu II instancji z dnia 14 grudnia 2018 r. Ocena tego zagadnienia wynika z ostatecznej konkluzji przezeń sformułowanej. Zresztą to związanie, jak to wyżej wskazano, obejmuje kwestie prawne, a nie faktyczne. Te zaś zostały wyjaśnione i rozważone w motywach zaskarżonego wyroku. Zarzut w tym obrębie jest więc niezasadny także dlatego, że nawet gdyby popełniono ewentualne uchybienie art. 190 p.p.s.a., to nie nosi ono znamion mającego wpływ na wynik sprawy. Pozostałe wytyki zaprezentowane w tym obrębie, a to wytyki naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zostaną omówione w dalszej części uzasadnienia, jako że ich ocena uzależniona jest od kwestii materialnoprawnych. Zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie mają usprawiedliwionych podstaw. Powołany w skardze kasacyjnej § 24 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. stanowi, że "wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu". Z kolei zgodnie z jej § 31 ust. 1 "z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: (...)". W tym miejscu podkreślenia wymaga, że uchwała ta została podjęta na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266). Jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Zasadniczą przy tym ich część stanowią lokale, o których wynajęcie obiegają się osoby, określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc ogólnie mówiąc pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r., sygn. I OPS 4/08, przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała taka, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, mieści się w zakresie działania administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy podkreślić należy, że sytuacja, o jakiej mowa w uzasadnieniu przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. nie występowała w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżąca wystąpiła o pomoc mieszkaniową (dla siebie i syna w wieku 12 lat) w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Wskazała, że z uwagi na rozwiązanie małżeństwa przez rozwód utraciła uprawnienie do zamieszkiwania w tym lokalu, będącym własnością byłego męża i obecnie zamieszkuje w nim bez tytułu prawnego. Wniosek skarżącej nie dotyczył zatem zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, ponieważ jego treścią było uregulowanie tytułu prawnego do konkretnego lokalu, w którym skarżąca – jak sama wskazała – mieszkała jako współmałżonek i mieszka nadal choć bez tytułu prawnego. Podstawą do działań w takim przypadku był zatem § 31 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r., który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat, przy czym do okresu 7 lat zalicza się również wspólne zamieszkiwanie wnioskodawcy wraz z najemcą w innym lokalu wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Miasta poprzedzające bezpośrednio zamieszkanie w lokalu, o najem którego ubiega się wnioskodawca; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 18 m2 na każdą osobę uprawnioną, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego 30 m2; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku występowania zaległości, jeśli zostało podpisane i jest realizowane porozumienie o spłacie zadłużenia; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160 % minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 listopada 2010 r., I OSK 885/10 (publ. CBOSA), "...nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. (...) Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu ("umowa najmu może być zawarta"). To że uchwała w § 16 ust. 1 [w rozpatrywanym przypadku § 31 ust. 1 uchwały] wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 16 ust. 1 [w rozpatrywanej sprawie § 31 ust. 1 cyt. uchwały] kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zawarta w § 31 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. regulacja nie odnosi się do kwestii zakwalifikowania, bądź odmowy zakwalifikowania, do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów publicznoprawnych, a uchwała podjęta w oparciu o powyższy przepis ma charakter oświadczenia woli. Stanowisko to znajduje poparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 2499/12, sygn. I OSK 2137/12 i I OSK 2072/12; z 19 marca 2013 r., sygn. I OSK 1042/12; z 11 lipca 2013 r., sygn. I OSK 1381/13; z 25 lipca 2013 r., sygn. I OSK 772/13; z 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 1644/16, z 23 lutego 2016 r., sygn. I OSK 320/16, CBOSA). Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym (zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zresztą w ogóle nie postawiono), a przez to nie mieści się w katalogu uregulowanym w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Omawiane unormowanie, przewidziane w § 31 ust. 1 uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia natomiast jedynie gminie (dzielnicy) zawarcie z takimi osobami umowy najmu zajmowanego za zgodą dysponenta od szeregu lat lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 k.c. – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu. Zwrócić przy tym trzeba także uwagę, że także pozostałe warunki, jakie musi taki lokator spełniać, różnią się od warunków przewidzianych dla osób ubiegających się o zawarcie z nimi umowy najmu (nieskonkretyzowanego lokalu). W postępowaniu takim kwalifikuje się do umieszczenia na liście osoby, z którymi zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu lokalu a różnice dotyczą zarówno kwestii faktycznych wysokości dochodów jak i kryterium powierzchniowego, które w rozpatrywanym przypadku nie są aż tak restrykcyjne, jak przy ubieganiu się o zakwalifikowanie do umieszczenia na wspomnianej wyżej liście (§ 31 ust. 1 pkt 2 i 4 uchwały). Omawiana regulacja prawna umożliwia wyjście naprzeciw interesom lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje "uprawnienie" do zamieszkiwania w danym lokalu, z okoliczności w istocie faktycznej, to jest z faktu, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu, od co najmniej siedmiu lat mieszkał razem z nią i to za zgodą dysponenta lokalu oraz prowadził z najemcą wspólne gospodarstwo domowe a ponadto spełnia dodatkowo przesłanki, określone w § 31 ust. 1 pkt 2-4 uchwały. Regulacja ta jednak nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu m. st. Warszawy (dzielnicy), wyrażonego w stosownej uchwale Zarządu Dzielnicy. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, a zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu zawarcia z nim umowy najmu tegoż lokalu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji z niespornego stanu faktycznego wyprowadził zasadną konkluzję, że niniejsza sprawa nie dotyczy zakwalifikowania skarżącej do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy na ogólnie obowiązujących zasadach, bowiem w rzeczywistości dotyczy odmowy skierowania skarżącej do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu (nie lokalu mieszkalnego w ogóle). Zaskarżony akt ma zatem charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W konsekwencji również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Rozstrzygnięcie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej leży w gestii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.