II SA/Wa 433/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy w H. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za korzystanie z przedszkola w H. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w [...] w dniu [...] listopada 2001 r., na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 1996 r. Nr 69, poz. 329 z późn. zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłaty stałej za korzystanie z przedszkola samorządowego w [...]. W § 1 opisanej uchwały ustalono opłatę stałą za korzystanie z przedszkola samorządowego w [...] w wysokości 30 zł miesięcznie od jednego dziecka. Stwierdzono, że traci moc uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia opłaty stałej za korzystanie z przedszkola samorządowego w [...] (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Dzielnicy (§ 3) i określono, że obowiązuje ona od 1 stycznia 2002 r. (§ 4). W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Rejonowy w [...] zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 1 uchwały, stałej miesięcznej opłaty za korzystanie przez dziecko z usług przedszkola samorządowego, która nie odnosiła się do kosztów ponoszonych przez nie na rzecz dziecka, jakości i ilości świadczeń oraz rzeczywistego czasu korzystania przez nie z usług, a w konsekwencji naruszała zasadę ekwiwalentności świadczeń. Z tego względu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniósł, że wysokość opłaty ustalonej w § 1 uchwały wynikała jedynie z arbitralnej decyzji Rady Gminy. Nie była zależna ani od rzeczywistego czasu przebywania dziecka w przedszkolu, ani też ilości czy jakości świadczeń na jego rzecz. Prokurator zauważył, że Rada Gminy nie miała prawa pobierać opłat za usługi mieszczące się w podstawie programowej wynikającej z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół oraz kształcenia w profilach w liceach profilowanych (Dz. U. Nr 61, poz. 625) i to niezależnie od czasu korzystania przez dziecko z tych świadczeń. W ocenie Prokuratora, jeżeli nie zapewniono innych świadczeń ponad tę podstawę, pobyt dziecka w przedszkolu winien być bezpłatny. Miesięczna opłata o charakterze stałym i ryczałtowym nie pozwala w żaden sposób na skontrolowanie przestrzegania zasady ekwiwalentności tych usług i możliwości pobierania za nie opłat, a tym samym zbliża tę opłatę do podatku. Z tego względu Prokurator uznał, że uchwała w takim brzmieniu narusza wskazane w zarzucie skargi przepisy. Na poparcie swych wywodów powołał się m. in. na wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt V 6/04. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...], reprezentujący Radę Gminy w [...], wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że z założenia – w czasie każdej z godzin pobytu ponad podstawę programową – realizowane były różne świadczenia polegające na opiece, nauce i wychowaniu dziecka. Wszystkie te świadczenia realizowane były w sposób zindywidualizowany i dostosowany do potrzeb i możliwości konkretnych dzieci przebywających w przedszkolu. Z tego względu, niezasadnym a także niemożliwym jest różnicowanie opłat za różne świadczenia jak i rozliczanie ich stosownie do czasu korzystania z nich przez dziecko zgodnie z zasadą ekwiwalentności świadczeń. Odmienna sytuacja miałaby miejsce, gdyby w określonym czasie, możliwym do wydzielenia godzinami i dniami, realizowane były zajęcia w zakresie, np. nauki języka obcego, co pozwoliłoby na określenie zarówno rodzaju świadczenia jak i czasu korzystania z niego przez dziecko. Zdaniem organu nie ma także zakazu realizowania analogicznych świadczeń, jak te ujęte w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, także w czasie przekraczającym czas realizacji bezpłatnej podstawy programowej. Możliwe było zatem takie ujęcie opłaty ryczałtowej za korzystanie ze świadczeń realizowanych w czasie przekraczającym podstawę programową, że obejmuje ona wszystkie rodzaje świadczeń oferowanych ponad podstawę programową bez ich uszczegółowiania i zapis taki nie naruszał obowiązującego wówczas prawa. Powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma, w ocenie organu, bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie. Zawiera on co prawda ogólną zasadę co do charakteru opłat, lecz dotyczy wysokości opłat za kartę pojazdu, a zatem zupełnie odmiennego stanu prawnego i faktycznego. Ponadto posiada duży stopień uogólnienia. Organ powołał się również na najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1581/12), zgodnie z którym gminy mogą pobierać stałą opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu, gdy przebywa ono w nim dłużej niż pięć godzin, które są ustawowo bezpłatne. Nie muszą określać za jakie konkretne zajęcia pobierają tę opłatę. Podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § § 1 P.p.s.a.). Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei ust. 4 art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (T .Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147). Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, w świetle art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności. Przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy przyznać bowiem rację skarżącemu, że brak precyzyjnego wskazania w uchwale rodzaju świadczeń, za którą ustalono odpłatność, brak określenia czasu realizacji zajęć ponadprogramowych, przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty o charakterze opłaty stałej, jak również brak możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka ze świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z konieczności ponoszenia opłaty, stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Przedmiotowa stała opłata nakłada na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia, niezależnie od tego, czy przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, od jakości tych świadczeń, a przede wszystkim niezależnie od tego, czy konkretne dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Kwestionowana uchwała generalizuje zakres ponadprogramowych zajęć, nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadząc w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z ekwiwalentności świadczeń. To z kolei uniemożliwia uiszczającym opłaty prawidłowe rozeznanie za jaki okres świadczeń ponoszą opłaty. Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiący normę kompetencyjną, upoważniającą radę gminy do podjęcia zakwestionowanej uchwały, miał w chwili jej podjęcia następujące brzmienie: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Zawarte w końcowej części przepisu odesłanie do art. 6 pkt 1 ustawy oznaczało konieczność uwzględnienia przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie opłat podstawowej cechy wyróżniającej przedszkole publiczne, tj. faktu, że prowadzi ono bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z zapisów tych wynika jednoznacznie, że opłata wprowadzana przez radę gminy może dotyczyć wyłącznie świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Winno tak być z tego mianowicie powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców (opiekunów prawnych) dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, tzn. niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze (por. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zasady regulacji opłat za świadczenia ponadprogramowe realizowane w przedszkolach publicznych zostały wypracowane w dość już utrwalonej i bogatej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W orzecznictwie ww. sądów wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego (por. wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08). Zaskarżona uchwała powyższych standardów nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę stałą w kwocie 30 zł, bez wskazania, jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej i bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług. Innymi słowy – niezależnie od tego czy dziecko w ogóle korzystać będzie z usług świadczonych ponad podstawę programową, a jeśli tak – w jakim zakresie, rodzice (opiekunowie prawni) i tak będą musieli ponosić jedną, stałą opłatę. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług. Z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że bezpłatne nauczanie i wychowanie dotyczy zakresu co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Nie wyklucza to zatem bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie przekraczającym te podstawy. Opłata nie mogła zatem dotyczyć świadczeń realizowanych w zakresie podstawy programowej, a mogła być ustanowiona przez radę gminy co najwyżej wobec świadczeń przekraczających ten zakres. Oznacza to, że w uchwale wydawanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należało przynajmniej wskazać, za jaki rodzaj zajęć świadczonych w przedszkolu ustala się opłatę. Treść takiej uchwały nie może bowiem pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem ustalonych w niej opłat, jako świadczenia przekraczające podstawy programowe. Zapis § 1 zaskarżonej uchwały jest zaś na tyle ogólny i nieprecyzyjny, że uniemożliwia rozeznanie za co ta opłata jest ponoszona. W konsekwencji prowadzić to może do objęcia odpłatnością za świadczenia, które z mocy prawa są bezpłatne. To na organie spoczywał zaś obowiązek sprecyzowania zapisów uchwały, tak, aby nie można było mu zarzucić dowolności. Rada winna więc wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego. Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 powołanej ustawy. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w tych ramach. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów prawnych) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Powyższe pozwala także prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) a dyrekcją przedszkola. Wskazać przy tym należy, że opłata za świadczenia prowadzone przez przedszkola publiczne ustalana jest uchwałą rady gminy, zaś kalkulacja opłat winna znaleźć miejsce w załącznikach do tej uchwały. Załączniki do aktów prawa (rozporządzeń) stanowią bowiem powszechną praktykę legislacyjną (por. wyroki NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1386/10. LEX nr 744994 oraz I OSK 1213/10 LEX 744957). Dlatego też, z wyżej przedstawionych przyczyn, zaskarżona uchwała narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Charakter stwierdzonych naruszeń jest istotny, ponieważ godzi w ustrojowe podstawy dopuszczalności wydania takiej uchwały. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności nie zależy od uznania sądu, lecz od charakteru stwierdzonych naruszeń, co w przypadku istotnych naruszeń – jak w niniejszej sprawie, co wyżej wykazano – powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności, ze względu na normatywny charakter zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy