II SA/Wa 450/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad wynagradzania oddala skargę Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zwana dalej "Radą Nadzorczą Funduszu" w dniu [...] listopada 2023 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia "Zasad wynagradzania Członków Zarządu i Głównego Księgowego Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...]", zwaną dalej "uchwałą". Uchwała została podjęta na podstawie art. 400h ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.), zwanej dalej "ustawa – Prawo ochrony środowiska", § 2 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie trybu działania organów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (Dz.U. z 2023 r. poz. 1861), zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2017 r. Uchwała została podjęta 5 głosami "za", przy 0 "wstrzymujących się" i 0 "przeciw". W treści uchwały wskazano, że dotyczy ona "Zasad wynagradzania Członków Zarządu i Głównego Księgowego Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...]", które to zasady zostały szczegółowo określone w załączniku do niniejszej uchwały. Uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] listopada 2023 r. Wojewoda [...] zwany dalej "Wojewodą", "skarżącym", wywiódł w dniu [...] lutego 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na powyższą uchwałę, działając na podstawie art. 400r ust. 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 3 § 2 pkt 4, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.". Domagał się: 1) orzeczenie nieważności uchwały nr [...] Rady Nadzorczej Funduszu z [...] listopada 2023 r. w sprawie ustalenia "Zasad wynagradzania Członków Zarządu i Głównego Księgowego Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] " w całości, 2) zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie następujących przepisów prawa poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie: 1) § 131 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) oraz art. 4 ust. 1 załącznika do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...], zwanej dalej "uchwałą Sejmiku", 2) art. 8 w zw. z art. 18 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2023 r. poz. 1465), zwanej dalej "Kodeksem pracy", 3) § 6 pkt 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz.U. Nr 2 poz. 14 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem MPiPS". Jak stwierdził Wojewoda, organ nadzoru zobowiązany jest do badania zgodności aktów prawnych podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ze stanem prawnym obowiązującym w dacie ich podjęcia i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencjiw tym zakresie. Stosownie do § 4 ust. 1 załącznika do uchwały Sejmiku, do projektów uchwał organów Wojewódzkiego Funduszu dołącza się pisemne uzasadnienie. Uchwałę tymczasem doręczono organowi nadzoru bez jakiegokolwiek uzasadnienia, co stanowi rażące naruszenie powołanego przepisu. Odnosząc się do § 6 Zasad techniki prawodawczej, wskazał w szczególności, że przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm, wyrażały intencje prawodawcy. Skarżący, odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny, wskazał, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Zdaniem Wojewody brak uzasadnienia do uchwały nie pozwala na ocenę, dlaczego w sposób kilkukrotny zwiększono odprawy Prezesa Zarządu oraz Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...], zwłaszcza że przepisy § 4 ust. 2 załącznika do uchwały nr [...] Rady Nadzorczej Funduszu z [...] listopada 2021 r. w sprawie ustalenia "Zasad wynagradzania członków Zarządu i Głównego Księgowego Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...]" oraz § 4 ust. 2 załącznika do skarżonej uchwały mają, poza rażącym zwiększeniem kwot odpraw, identyczne brzmienie. Jak wynika z przepisów rozporządzenia MPiPS, dotyczy ono m.in. zasad ustalania wynagrodzenia za czas urlopu wypoczynkowego (§ 6), sposobu obliczania wynagrodzenia urlopowego (§ 9), ustalania ekwiwalentu za niewykorzystany przez pracownika urlop wypoczynkowy (§ 18). W ocenie Wojewody brak podstaw do zastosowania przepisów danego rozporządzenia w niniejszej sprawie albowiem przepisy tam zawarte nie dotyczą sposobu ustalenia odprawy pieniężnej, o czym wprost stanowi § 6 pkt 9 rozporządzenia, zgodnie z którym wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego, ustala się z uwzględnieniem wynagrodzenia i innych świadczeń ze stosunku pracy, z wyłączeniem: odpraw emerytalnych lub rentowych albo innych odpraw pieniężnych. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że przepisy uchwały w sposób rażący zwiększają wysokość świadczeń pracowniczych w postaci odpraw z tytułu rozwiązania stosunku pracy, a ponadto brak uzasadnienia do uchwały powoduje, że skarżony akt jest obarczony istotną wadą proceduralną, co implikuje konieczność jego unieważnienia w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej pozostawił uznaniu Sądu ocenę jej zasadności oraz wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę. Organ wyjaśnił między innymi, że po wpłynięciu skargi Wojewody na uchwałę, Rada Nadzorcza Funduszu podjęła w dniu [...] lutego 2024 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia "Zasad wynagradzania Członków Zarządu i Głównego Księgowego Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...]", w brzmieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały. Na podstawie § 2 uchwały nr [...] utraciła moc zaskarżona przez Wojewodę uchwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 400r ustawy - Prawo ochrony środowiska nadzór nad działalnością Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej sprawuje Wojewoda. Kryterium nadzoru zostało wskazane w ust. 3 - jest nim wyłącznie legalność, czyli zgodność z prawem podejmowanych uchwał. Celem tego nadzoru jest zagwarantowanie przestrzegania prawa. Zgodnie z ust. 4, 7, 8 powyższego przepisuo nieważności uchwały w całości albo w części orzeka, w drodze decyzji, organ nadzoru w terminie 14 dni od dnia otrzymania uchwały. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu, organ nadzoru może, po upływie 14 dni, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Natomiast ust. 6 wskazuje, że w sprawach stwierdzenia nieważności uchwały stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.). W ocenie Sądu należy więc uznać, że przesłanki pozwalające stwierdzić nieważność konkretnej uchwały Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiskai Gospodarki Wodnej zostały określone w art. 156 § 1 Kpa. W związku z tym organ nadzoru w swojej skardze powinien udowodnić, że jedna z wad wymienionych w tym przepisie obciąża konkretną uchwałę. Takie stwierdzenie może nastąpić, przy zastosowaniu odpowiednio art. 156 Kpa., gdy uchwała: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 4) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 5) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Rozważając wyżej wymienione przesłanki w kontekście treści skargi należy uznać, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, uchwała została wydana w oparciu o istniejącą podstawę prawną nie była niewykonalna w dniu jej wydania oraz nie zawierała wad powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie Wojewoda zarzucił przedmiotowej uchwale brak uzasadnienia. W związku z czym rolą Sądu jest rozważenie, czy tego typu naruszenie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 Kpa.. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 1167/22 "Zasadą jest, iż formalny brak uzasadnienia uchwały lub zarządzenia organu samorządowego (w tym stanowiących akt prawa miejscowego) nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności tego rodzaju aktu, chyba przepis szczególny stanowi inaczej. Pogląd ten należy uznać za dominujący w miarodajnym piśmiennictwie naukowym; jest on również podzielany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17, NSA stwierdził, że trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.". Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1612/13, w którym przyjęto, że "brak uzasadnienia lub niemożność ustalenia celu w oparciu o materiały związane z podjęciem uchwały to wady postępowania uchwałodawczego", które nie mogą być "traktowane jako tego rodzaju wadliwość, skutkiem której może być stwierdzenie nieważności". Odmienny pogląd prowadziłby do niedopuszczalnego ograniczenia samodzielności uchwałodawczej gminy, która jest chroniona konstytucyjnie. W innym orzeczeniu NSA zauważył, że wymóg dołączenia uzasadnienia do uchwały organu samorządowego jest jedynie postulatem de lege ferenda, a wprowadzanie takiego wymogu należy do ustawodawcy (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2020 r., II FSK 3202/19). Podniesiono ponadto, że uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a wartość normatywną ma wyłącznie sam akt ("normy w nim zamieszczone"), natomiast jego uzasadnienie ma wartość jedynie informacyjną. Trafnie stwierdzono także, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej uzasadnienie sporządza się tylko do projektu aktu prawa miejscowego, a nie do wydanych aktów prawa miejscowego (zob. § 143 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", aczkolwiek zgodność w tym zakresie treści rozporządzenia z upoważnieniem wynikającym z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, na podstawie którego zostało ono wydane, ze względu na umieszczenie w nim także zasad dotyczących stanowienia prawa przez organy niebędące organami administracji rządowej, budzi poważne wątpliwości). Również poglądy, które akcentują obowiązek uzasadniania aktów uchwałodawczych organów samorządowych jako konsekwencję konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa, zaufania do państwa i prawa oraz jawności działania władzy publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX nr 597395; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13) odwołują się w istocie do materialnego ujęcia zasady uzasadnialności aktów organów władzy publicznej, a więc stanowczej dyrektywy ujawniania motywów, przesłanek lub informacji, które były podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Zasada ta nie jest wtedy rozumiana jako formalny obowiązek dołączenia do wydanego aktu uzasadnienia o określonej treści, lecz jako obowiązek ujawnienia w toku właściwego postępowania (np. procedury uchwałodawczej lub prawodawczej) zasadniczych motywów (przesłanek) rozstrzygnięcia. Jeżeli tego rodzaju motywy lub przesłanki zostaną ujawnione w ramach właściwej procedury i znajdą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, to obowiązkiem organu nadzoru lub sądu administracyjnego jest dokonanie legalnościowej oceny, niezależnie od braku sporządzenia uzasadnienia danego aktu." Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przyjąć, że skoro wydany na podstawie art. 400p ustawy - Prawo ochrony środowiska akt wykonawczy w postaci rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2017 r., nie wymaga, aby uchwały rad nadzorczych wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej zawierały uzasadnienie, to brak uzasadnienia lub niemożność ustalenia celu w oparciu o materiały związane z podjęciem uchwały stanowi wady postępowania "uchwałodawczego", które nie mogą być "traktowane jako tego rodzaju wadliwość, skutkiem której może być stwierdzenie nieważności". Innymi słowy tego rodzaju naruszenie prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, przez które należy rozumieć naruszenie, które jest łatwe do stwierdzenia i nie wymaga prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu również pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 w zw. z art. 18 § 1 Kodeksu pracy i § 6 pkt 9 rozporządzenia MPiPS, nie naruszają, z wyżej wskazanych przyczyn, w sposób rażący prawa. Jak wynika bowiem z orzecznictwa sądów powszechnych pracodawca może na podstawie art. 18 § 1 Kodeksu pracy przyznać pracownikowi świadczenia korzystniejsze niż wynikają z przepisów prawa pracy (w tym porozumień czy układów zbiorowych pracy), ale takie postanowienia powinny znaleźć się w umowie lub obowiązujących u pracodawcy przepisach określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy i uwzględniać zasadę równego traktowania w zatrudnieniu. Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.