II SA/Wa 454/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spraw.) Sędzia WSA Sławomir Fularski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad ponoszenia opłat za świadczenia przedszkolne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu. Rada Gminy [...] [...] lipca 2008 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 5 oraz art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę [...]. W § 1 pkt 1 uchwaliła miesięczną opłatę za świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstaw programowych w wysokości 100 złotych od jednego dziecka, a w przypadku, gdy ze świadczeń przedszkola korzysta więcej niż jedno dziecko z rodziny 80 zł za każde następne. W § 1 pkt 2 ustalono dzienną opłatę za wyżywienie uwzględniającą koszt surowców zużytych do przygotowania posiłków w wysokości 4 złote dziennie, w sytuacji, gdy dziecko korzysta z trzech posiłków (śniadania, obiadu, podwieczorku) oraz 3 złote dziennie – w przypadku korzystania z dwóch posiłków tj. śniadania i obiadu. W § 1 pkt 3 uchwalono, że powyższa opłata nie zawiera kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych, rytmiki i innych zajęć organizowanych w przedszkolu za zgodą lub na życzenie rodziców. Zajęcia te opłacane są odrębnie. W § 2 pkt 1 uchwalono, że miesięcznej opłaty określonej w § 1 pkt 1 nie wnoszą rodzice, których dzieci uczestniczą jedynie w zakresie 5-godzinnej podstawy programowej, określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002 r. Nr 51, poz. 458 ze. zm.). W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu z powodu leczenia sanatoryjnego, ambulatoryjnego lub szpitalnego, poświadczonego zaświadczeniem lekarskim, powyższa opłata zostaje obniżona proporcjonalnie do czasu trwania nieobecności (§ 2 pkt 2). Ponadto w § 3 ww. uchwały ustalono, że za każdy dzień nieobecności dziecka w przedszkolu zwrotowi podlega składnik opłaty określony w § 1 pkt 2 (opłata za korzystanie z posiłków), pod warunkiem zgłoszenia nieobecności dziecka w przedszkolu przynajmniej z jednodniowym wyprzedzeniem, natomiast w pkt 2 ustalono, że opłaty określone w § 1 pkt 1 i 2 winny być wnoszone w terminie do 15 dnia każdego miesiąca. W powyższej uchwale postanowiono również, że za terminową realizację należności z tytułu opłat za przedszkole odpowiada dyrektor przedszkola (§ 4 pkt 1) oraz że w przypadku nieterminowego regulowania opłat będą naliczane odsetki ustawowe za każdy dzień zwłoki (§ 4 pkt 2). Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...], który zarzucił jej istotne naruszenie art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 i 2 uchwały stałych miesięcznych opłat za korzystanie przez dziecko ze świadczeń wykraczających ponad podstawę programową, które nie odnoszą się do kosztów przedszkola ponoszonych na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania przez nie ze świadczeń, a w konsekwencji naruszają zasadę ekwiwalentności świadczeń. Ponadto zarzucił naruszenie art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez wprowadzenie w § 3 reguł odpłatności za korzystanie ze stołówki. W uzasadnieniu wskazał na treść przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym publiczne przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W pozostałym wymiarze Rada Gminy zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy, ma prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych. Prokurator zwrócił uwagę także na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt 6/06 dotyczące charakteru prawnego opłat, z którego wynika, iż w klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Wskazując na utrwalone orzecznictwo NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych podniósł, iż opłata ta powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości wchodzą w zakres przedmiotowej opłaty. Ponadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego. Prokurator podniósł, że § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie zawierał konkretyzacji świadczeń jakie wchodzą w zakres wskazanej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty, a wysokość tych opłat wynikała jedynie z arbitralnej decyzji Rady Gminy. Nie była ona zależna ani od rzeczywistego czasu przebywania dziecka w przedszkolu ani od ilości świadczeń na jego rzecz. Zdaniem strony skarżącej Rada Gminy nie miała prawa pobierać opłat za usługi mieszczące się w podstawie programowej wynikającej z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. W związku z tym jeśli nie zapewniano innych świadczeń ponad tę podstawę, pobyt dziecka w przedszkolu winien być w całości bezpłatny. Miesięczna opłata o charakterze ryczałtowym za ogólnikowo określone świadczenia nie pozwalała w żaden sposób na skontrolowanie przestrzegania zasady ekwiwalentności tych usług, a tym samym zbliża tę opłatę do podatku. Zdaniem prokuratora w niniejszej sprawie opłata była pobierana za sam pobyt dziecka w przedszkolu i nadzorowanie dziecka w tym czasie. Skarżący podniósł, że uiszczona wcześniej opłata miała być proporcjonalnie zmniejszana w przypadku nieobecności dziecka, ale jedynie z powodów zdrowotnych, poświadczonych zaświadczeniem lekarskim. Zdaniem Prokuratora w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono innych możliwych wypadków losowych powodujących nieobecność, co prowadzi do uprzywilejowania tych dzieci, których czas absencji wynikał ze ściśle określonych w uchwale powodów i jawi się jako rażąco niesprawiedliwe. Ponadto skarżacy wskazał, że zgodnie z art. 67a ust. 2 Rada Gminy miała wyłączną kompetencję do stanowienia o wysokości opłaty za wyżywienie dzieci oraz zasad korzystania ze stołówki. Wprawdzie koszt wyżywienia dzieci ustalony został prawidłowo, zgodnie z dyrektywami zawartymi w art. 67a ust. 3, jednakże wątpliwości prokuratora budzi sposób naliczania opłat w przypadku nieobecności dziecka. Mimo tego, iż dziecko było nieobecne w szkole, rodzic musiał ponosić koszty posiłków, z których dziecko nie skorzystało, jeśli nie zgłosił z jednodniowym wyprzedzeniem faktu nieobecności. Prokurator wskazał, że istnieją takie wypadki losowe, które uniemożliwiają wcześniejsze zgłoszenie nieobecności, np. nagła choroba dziecka czy pobyt w szpitalu, choroba rodzica i niemożność odprowadzenia dziecka do przedszkola. W takich wypadkach, zdaniem skarżącego, nieuzasadnione byłoby żądanie uiszczenia opłaty, skoro niezawiadomienie z wyprzedzeniem o absencji wynikło bez winy rodzica. Dlatego też, w ocenie skarżącego uchwała również w tym zakresie w sposób istotny naruszyła prawo. W konkluzji skarżacy wniósł o stwierdzenie nieważnosći § 1 pkt 1 i 3 oraz § 2-4 zaskarżonej uchwały jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Rada Gminy wskazała, że podstawę materialnoprawną do ustalenia opłat stanowił art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, który w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, iż publiczne przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W pozostałym wymiarze Rada Gminy, zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty miała prawo wprowadzić opłatę za świadczenia. Rada Gminy w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały określiła, że opłaty wymienionej w § 1 pkt 1 nie wnoszą rodzice (opiekunowie prawni), których dzieci uczestniczą jedynie w zakresie 5-godzinnej podstawy programowej, który jest realizacją art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Opłata za korzystanie z zajęć przedszkolnych przez dzieci w godzinach pozostałych została określona na kwotę 100 zł miesięcznie, a dla drugiego dziecka z rodziny zmniejszona do kwoty 80 zł. W uchwale nie wymieniano świadczeń jakie wchodzą w zakres opłaty, gdyż rodzaj zajęć nie wpływa na zmniejszenie czy wzrost opłaty, bowiem główny koszt pobytu dzieci w przedszkolu stanowią wynagrodzenia pracowników kadry pedagogicznej. Rada Gminy wskazała, że zgodnie z organizacją pracy przedszkola, w 2008 r. rodzice zapisywali dzieci na 5-godzinny bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu lub na pobyt obejmujący 9 godzin. Opłata ustalona w wysokości 100 zł odnosiła się zatem do konkretnego czasu pobytu dziecka w przedszkolu (dziennie 4 godziny) ponad czas realizacji podstawy programowej. Zgodnie z § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w przypadku nieobecności dziecka opłata ulegała obniżeniu proporcjonalnie do czasu trwania nieobecności dziecka. Tym samym zasada ekwiwalentności świadczeń została zachowana. Odnosząc się do wysokości opłat za wyżywienie w przedszkolu organ wyjaśnił, że dookreślenie wnoszenia opłat wynikające z § 3 ust. 1 wynika z konieczności przygotowania, zakupu konkretnej ilości produktów na określoną liczbę posiłków wydawanych w stołówce przedszkolnej, przynajmniej z jednodniowym wyprzedzeniem. Niezgłoszenie przez rodzica nieobecności dziecka (z jednodniowym wyprzedzeniem) powodowałoby dokonanie zakupu większej ilości produktów i przygotowanie nadmiernej ilości posiłków, co jednocześnie przekładałoby się na wyższe koszty ponoszone przez rodziców dzieci obecnych w danym dniu w przedszkolu bądź poniesienia kosztów nieskonsumowanych posiłków przez gminę. W ocenie Rady takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z zasadą ekwiwalentności świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi art. 147 P. p. s. a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, w tym zakresie należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia wysokości i zasad opłat za świadczenia Przedszkola Samorządowego w [...], prowadzonego przez Gminę [...]. W pierwszej kolejności należało rozpoznać wniosek Gminy o umorzenie postępowania sądowego wobec wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] marca 2011 r. W ocenie Sądu powyższy wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że utrata mocy przez zaskarżoną uchwałę wywarła skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, (publ. OTK 1994/II poz. 44 ) wskazał, iż za uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie administracji publicznej rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Zauważyć należy, że aktualnie, po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych nie posiadają mocy powszechnie obowiązującej. Jednakże wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny może być wykorzystywana w stosowaniu prawa jako istotny argument interpretacyjny. Jak wykazał Trybunał Konstytucyjny uchylenie zaskarżonej uchwały, nie jest równoznaczne z pozbawieniem jej mocy prawnej. Sam fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do umorzenia postępowania, gdyż w okresie do jej uchylenia uchwała ta znajdowała się w obrocie prawnym i wywierała wobec podmiotów jej dotyczących określone skutki prawne. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkole, zaskarżona uchwała wywołała zatem skutki prawne. W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów , które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stanowione na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa (delegacja). Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy uprawnione do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do art. 5 ust. 5 cyt. ustawy zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Z kolei w art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca wskazywał wówczas, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy oraz sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U z 2002 Nr 51, poz.458). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte przez realizację podstawy programowej, która opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Ponadto wskazać należy, że w przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że świadczenia dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego były bezpłatne. Jedynymi opłatami jakie mogły pobierać gminy od rodziców lub opiekunów dzieci korzystających z przedszkoli publicznych, były opłaty za świadczenia wykraczające poza minimum określone w powołanym rozporządzeniu. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 24 stycznia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1581/12, w którym Sąd ten stwierdził, że: "Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne". W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu wówczas obowiązującym, i inne przepisy ustawy o systemie oświaty nie zawierały ustawowej definicji pojęcia "opłata". Zauważyć zatem należy, że orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2315/11, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter ma opłata ustalana w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym sądy administracyjne w swych orzeczeniach podejmowanych na tle omawianego stanu prawnego niejednokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty. Zwracały również uwagę na to, że omawiane opłaty – w okresie kiedy została podjęta kwestionowana uchwała – mogły być ustalane i pobierane wyłącznie za świadczenia, które przekraczały minimum programowe wychowania przedszkolnego, a ponadto że zajęcia odpłatne nie powinny pokrywać się ze świadczonymi programowo, które świadczone są bezpłatnie. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając przedmiotową opłatę, powinien konkretyzować świadczenia, za które opłata ta miała być żądana. Uchwała musiała zatem szczegółowo określać oferowane przez przedszkole publiczne świadczenia, tak by nie było jakichkolwiek wątpliwości, że odpłatność faktycznie miała dotyczyć świadczeń przekraczających podstawę programową. Sposób ustalenia takiej odpłatności musiał zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 cyt. zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r., jakie były koszty zajęć, a ponadto czy ustalone opłaty nie obejmowały także innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zgodzić należy się ze skarżącym, iż treść § 1 pkt 1 uchwały pozostaje w sprzeczności z wyżej wskazaną regulacją prawną. W § 1 uchwały określono, że ustala się miesięczną opłatę rodziców (prawnych opiekunów) za świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstaw programowych w wysokości: 100,00 złotych od jednego dziecka, a w przypadku gdy ze świadczeń przedszkola korzysta więcej niż jedno dziecko z rodziny 80,00 złotych za każde następne. Natomiast w § 2 pkt 1 wskazano, że opłaty tej nie wnoszą rodzice (opiekunowie prawni), których dzieci uczestniczą jedynie w zakresie 5-godzinnej podstawy programowej, określonej w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Zestawienie powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że opłata określona w § 1 pkt 1 uchwały jest pobierana za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego. W żaden sposób nie wskazano w niej jednak co będzie się składało na świadczenia ponadprogramowe. Zasadnie zatem wskazał skarżący, że ustalona opłata nie jest zależna od rzeczywistego czasu przebywania dziecka w przedszkolu, ani też od ilości i jakości świadczeń na jego rzecz. Przepisy uchwały nie zawierają jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w takiej wysokości a nie innej. Takie ustalenie stałej wysokości opłat oznacza konieczność ponoszenia stałej, zryczałtowanej opłaty, niezależnie od rzeczywistego czasu, w jakim dziecko korzystało z danego świadczenia. Określona w zakwestionowanym przepisie opłata może wskazywać, że jest ponoszona za sam pobyt dziecka w przedszkolu przez czas przekraczający 5 godzin. W tym miejscu wskazać należy, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (vide: wyrok NSA z 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09, z 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/10 oraz z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała w tym względzie winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Reasumując: ustalenie w § 1 pkt 1 uchwały wysokości opłaty za korzystanie z usług udzielnych przez przedszkole nastąpiło w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Stwierdzenie, że ustala się stałą opłatę miesięczną jest zbyt ogólnikowe i abstrakcyjne. Ustawodawca sformułował upoważnienie do ustalenia konkretnych opłat. Nie spełnia tego wymogu ustalenie przez organ prowadzący jednej abstrakcyjnej, sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszystkie świadczenia realizowane w przedszkolu. Oznacza to, że powyższy przepis zaskarżonej uchwały istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie przez Radę Gminy [...] granic delegacji ustawowej. Z istotnym naruszeniem powyższych przepisów nastąpiło także wprowadzenie do uchwały przepisu § 2 pkt 2, określającego, że w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu z powodu leczenia sanatoryjnego, ambulatoryjnego lub szpitalnego, poświadczonego zaświadczeniem lekarskim, opłata, o której mowa w § 1 pkt 1 zostaje obniżona proporcjonalnie do czasu trwania nieobecności. Z treści art. 14 ust. 5 ustawy wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Jak wskazano już wyżej opłata ta stanowi instytucję prawno finansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Wobec tego należy przyjąć, że opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, a więc zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Z tej racji nie ma podstaw do przyjęcia w uchwale postanowienia o obniżeniu opłaty za świadczenia przedszkola jedynie w przypadkach określonych w powyższym przepisie. Rodzice dziecka obecnego w przedszkolu za wnoszoną opłatę otrzymują i korzystają ze świadczeń udzielanych przez przedszkole w przeciwieństwie do rodziców wnoszących opłatę, których dziecko nie może być obecne przez określony czas w przedszkolu. Nie ma zatem żadnych racjonalnych podstaw, aby różnicować przyczyny nieobecności dziecka. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności uchwały w zakresie określonym w pkt 1 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił natomiast pozostałych zarzutów skargi, zauważając jednocześnie, że Prokurator w skardze sformułował zarzuty wobec § 1 ust. 1 i 2 oraz § 3 uchwały, wnosił natomiast o stwierdzenie nieważności w zakresie § 1 pkt 1 i 3 oraz § 2-4 jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa. Zarzut odnoszący się do § 1 ust. 2 (powinno być pkt 2) uchwały nie może zostać, jak czyni to skarżący, powiązany z zarzutem dotyczącym § 1 ust. 1. Zauważyć przy tym należy, że sam skarżący ocenia w skardze, że koszt wyżywienia dzieci został ustalony prawidłowo. Zgodnie z art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. Do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 2, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki (art. 67a ust. 3 ww. ustawy). Poza sporem pozostaje, że powyższy przepis ma zastosowanie także do przedszkoli. Kompetencja rady gminy bezspornie sprowadza się do określenia wysokości konkretnych opłat za wyżywienie w granicach zakreślonych ust. 2 art. 67a ustawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że określenie to powinno opierać się o zasadę ekwiwalentności. Opłaty za korzystanie z posiłku powinny być ustalone jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. § 1 pkt 2 uchwały powyższe wymogi w pełni realizował, gdyż stanowił jedynie o wartości surowców wykorzystywanych do posiłków, stąd zarzut istotnego naruszenia prawa w tym zakresie jest nieuprawniony. Za nieuzasadnione uznać należy także żądanie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 3 uchwały. Skarżący nie sformułował w odniesieniu do tego przepisu żadnych zarzutów, a jedynie, jak podał "na marginesie", zaznaczył, że Rada Gminy odrębną odpłatność wprowadziła za zajęcia rytmiki, które winna była, zgodnie z ust.8 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) prowadzić bezpłatnie od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia (tj. do 30 stycznia 2009 r.). Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, na co Sąd zwrócił uwagę na wstępie rozważań, że Sąd kontrolując administrację, uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Zaskarżona uchwała została uchwalona [...] lipca 2008 r. W tej dacie powołane przez skarżącego regulacje prawne nie obowiązywały, co oznacza, że nie mogły być przez organ stosowane. Także w pozostałym zakresie co do § 1 pkt 3 uchwały Sąd nie dopatrzył się, aby naruszał on w sposób istotny przepisy prawa. Takiego naruszenia przepisów Sąd nie stwierdził także odnośnie § 2 pkt 1 uchwały, który określa bezpłatny 5-godzinny zakres realizacji podstawy programowej, a skarżący oprócz wnoszenia o stwierdzenie nieważności tego przepisu, żadnych zastrzeżeń wobec jego treści nie sformułował. Omawiany przepis wypełnia obowiązek realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, co powinno odbywać się bezpłatnie i w czasie nie krótszym niż 5 godzin (art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty i § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r.). Jeżeli chodzi o zarzuty odnoszące się do § 3 pkt 1 uchwały, to Sąd uznał, że – wbrew twierdzeniom skargi – przepis ten nie narusza w sposób istotny art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodzić się należy z organem, że takie zasady zwrotu wartości nieskonsumowanych posiłków są uzasadnione koniecznością zakupu konkretnej ilości produktów na określoną liczbę posiłków wydanych w stołówce przedszkolnej, co czyni się zasadniczo z wyprzedzeniem. W sytuacji zakupu większej ilości produktów, które nie mogą być przechowywane i przygotowania nadmiernej ilości posiłków, ich koszty ponosiliby rodzice dzieci obecnych w tym dniu w przedszkolu bądź też koszty te musiałaby ponosić gmina. Zasada określona w § 1 pkt 1 uchwały, przy uwzględnieniu powyższych uwarunkowań, nie narusza zasady ekwiwalentności. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności powyższego przepisu. Oceniając żądanie stwierdzenia nieważności § 3 pkt 2 i § 4 uchwały, Sąd nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania, a skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji w tym zakresie. Wskazane przepisy uchwały dotyczą zasad uiszczania opłat, które to zasady nie zostały określone z naruszeniem prawa. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.